En 49 municipios no hay registro de los fondos o se usaron para otros fines
Más de $7 mil millones destinados a niños con problemas de aprendizaje están “perdidos”
11.09.2014
Más de $7 mil millones destinados a alumnos de colegios municipales que presentan discapacidad o dificultades de aprendizaje, están “perdidos”. Así se desprende de los informes que hizo la Contraloría General de la República tras revisar las cuentas de 153 municipalidades. La entidad fiscalizadora detectó que, al 31 de diciembre pasado, en las cuentas de diversas comunas faltaban fondos provenientes del Programa de Integración Escolar (PIE) que no fueron ejecutados en 2012 y 2013. Esto, según los informes de la misma Contraloría, “evidencia el uso de los recursos en fines distintos a los previstos en la normativa”.
CIPER revisó los 153 informes que han sido publicados por la Contraloría y que detallan los ingresos y gastos del PIE en igual número de municipios. Así, esta investigación periodística pudo determinar que los fondos perdidos suman $ 7.283.919.737 y que son 49 las municipalidades que presentan saldos faltantes en sus cuentas, correspondientes a recursos recibidos, pero no ejecutados, en 2012 y 2013.
A la fecha, esos recursos no han aparecido. Aunque muchos municipios respondieron a la Contraloría que ocuparon el dinero en el pago de bienes y servicios distintos a los establecidos en el Programa de Integración Escolar, el organismo continúa considerándolos como saldo faltante, porque no se usaron en los niños con problemas de aprendizaje como lo establece la normativa. De hecho, un dictamen de la misma entidad fiscalizadora determina que los recursos mal utilizados, provenientes de un convenio como el PIE, deben ser restituidos. Es altamente probable que la cifra de fondos «perdidos» o mal utilizados aumente, pues todavía quedan informes de municipios que la Contraloría no ha dado a conocer. (Vea la nómina de los 49 municipios que registran saldos faltantes de recursos del PIE)
La ley establece que los fondos del PIE deben destinarse exclusivamente a la adquisición de materiales didácticos, al pago y capacitación de profesionales especializados y a la habilitación de aulas, a objeto de apoyar de manera directa la integración de niños con dificultades de aprendizaje permanentes o transitorias. Muchos de estos niños viven, además, en condiciones de vulnerabilidad social. Por eso, la subvención que se origina por el PIE es muy alta. El promedio es de $170 mil mensuales por alumno con Jornada Escolar Completa. Y si el menor además cuenta con la subvención SEP (para estudiantes vulnerables), puede sumar más de $200 mil mensuales.
Los niños vulnerables beneficiados por el Programa de Integración Escolar se han convertido en una veta dorada para los presupuestos municipales. Las estadísticas revisadas por CIPER, así como los testimonios de diversos especialistas, indican que se ha generado un “sobre-diagnóstico” de alumnos con necesidades educativas especiales con el único objeto de inscribirlos en el PIE y, de esa forma, recaudar más fondos. Todo esto con el agravante de que una parte significativa de esos recursos se ha destinado a fines distintos a los señalados por la ley o sencillamente no hay rastros de ellos, tal como lo constataron los 153 informes finales de auditoría de la Contraloría (realizados después de considerar o desestimar las respuestas de los municipios).
Según un informe presentado por el Ministerio de Educación (Mineduc) al Congreso Nacional para la discusión del presupuesto 2014, en 2009 existían 2.933 establecimientos con 38.625 alumnos dentro del Programa de Integración Escolar. Las estimaciones realizadas en dicha ocasión por la ex ministra Carolina Schmidt indican que en 2014 el programa debe alcanzar a 5 mil establecimientos con un total superior a los 250 mil alumnos. Eso significa que en seis años la cobertura de establecimientos ha crecido 70% y la de alumnos, 555%. (Vea la presentación hecha por la ex ministra, lámina 12).
El desvío de fondos destinados a escolares matriculados en la educación pública no es una noticia nueva. Ya en 2012 la Contraloría detectó que faltaban más de $25 mil millones correspondientes a subvención SEP en las cuentas de 52 municipalidades. (Vea el reportaje de CIPER “Ley SEP: Contraloría revela masiva pérdida de recursos destinados a educación de los más pobres”).
Ahora, el organismo fiscalizador, junto con verificar saldos faltantes de recursos del Programa de Integración Escolar, detectó fallas graves en la administración y registro de esos fondos. Una de las irregularidades que más se repite en los informes de la Contraloría es que gran parte de los municipios fiscalizados no poseen una cuenta bancaria exclusiva para manejar los fondos del programa. Estas municipalidades acumulan el dinero de todas las subvenciones educacionales en un pozo único, lo que impide verificar si los fondos disponibles en la cuenta son o no del PIE.
Además, los fiscalizadores descubrieron falta de documentación en las carpetas de los alumnos, evaluaciones realizadas por personal no idóneo para determinar si el niño presenta un problema de aprendizaje, carencia de capacitación de los docentes que deben atender a estos menores e, incluso, la falta de salas acondicionadas para la integración en algunos establecimientos.
COMUNAS CON MÁS PROBLEMAS
En 2013 el Programa de Integración Escolar entregó un total de $148.398 millones a todas las comunas inscritas en ese plan. El año anterior los fondos repartidos alcanzaron los $116.798 millones.
Entre las comunas fiscalizadas que registran la mayor cantidad de recursos faltantes o mal usados del PIE, se encuentran Quinta Normal ($652 millones), San Fernando ($512 millones), Curanilahue ($479 millones), Puerto Natales ($387 millones), Punta Arenas ($381 millones), Bulnes ($365 millones), Cauquenes ($344 millones), Purranque ($337 millones), Viña Del Mar ($302 millones), Longaví ($282 millones), Santa Cruz ($266 millones), Graneros ($251 millones), Coyhaique ($227 millones), Calera de Tango ($213 millones), Hualqui ($194 millones), San Antonio ($178 millones), Santa Juana ($174 millones) y San Joaquín ($160 millones).
La Escuela Básica República de India y el Liceo Guillermo Abarca se encuentran en la misma cuadra de la calle Catedral de Quinta Normal. Ambos son parte del PIE y su sostenedor es la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal (Corpquin). Los establecimientos se preparan para celebrar las Fiestas Patrias y en sus pasillos lucen adornos confeccionados por alumnos y profesores. La ornamentación no consigue disimular la precariedad de ambos colegios. Puertas carcomidas, salas deterioradas, sillas y bancos en mal estado. Según relatan algunos profesores, se hace lo que se puede con lo que se tiene, pero están conscientes de que los recursos son escasos y que no está llegando todo el dinero que les corresponde. La Contraloría les da la razón: están siendo gastados en otros fines.
En 2013, Corpquin recibió $935 millones por el PIE de los cuales sólo acreditó el gasto de $639 millones, dejando un excedente que superó los $295 millones. En 2012 pasó algo similar: los dineros no gastados llegaron a $394 millones. Esto significa que, sumando ambos años de remanentes del programa, la cuenta de la corporación debería tener $690 millones. Pero, al 31 de diciembre del 2013 sólo contaba con $38 millones. Más de $652 millones no fueron utilizados en el propósito determinado por la ley, que era mejorar las condiciones educativas de los 1.166 alumnos inscritos en el Programa de Integración Escolar que asisten a las 17 escuelas y liceos que Corpquin tiene inscritos en ese plan.
En respuesta al primer informe de la Contraloría, la alcaldesa Carmen Gloria Fernández argumentó que los dineros remanentes del programa fueron gastados en fines distintos a los que señala la ley, pero siempre dentro del sector educación. Se trata de una explicación que se repite en muchas comunas. El 28 de mayo pasado, la municipalidad de Quinta Normal dirigió un oficio al secretario regional ministerial (seremi) de Educación, solicitando que se coordine un plan para “habilitar a la corporación para el correcto uso de los recursos y de re imputación de los fondos”. De esta manera, se deja entrever que los funcionarios de la corporación no sabían en qué se podía gastar el dinero.
El seremi metropolitano de Educación, Felipe Melo, en un oficio del 15 de mayo pasado, había informado que cada Departamento Provincial de Educación, organismo que debe prestar asesoramiento en la ejecución del Programa de Integración Escolar, cuenta con apenas un funcionario para este propósito. “Es imposible, por recursos humanos, prestar asesorías directas o visitas en terreno a cada establecimiento con PIE”, señala en el documento.
Contraloría verificó que en los colegios de Quinta Normal inscritos en el PIE no existe constancia del desarrollo de las tres horas cronológicas por semana para que los profesores planifiquen sus actividades del programa. También acreditó la inexistencia de un registro de horas de apoyo especializado para los alumnos, que deben ser de 7 a 10 horas semanales, dependiendo de si tienen jornada escolar parcial o completa. También se advirtió que los materiales de enseñanza eran insuficientes para la cantidad de alumnos inscritos.
CIPER intentó en reiteradas ocasiones contactar a los encargados de la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal, sin obtener respuesta.
Donde sí respondieron fue en San Joaquín. La secretaria general de la corporación de esa comuna, Mary Sánchez, envió una declaración a CIPER donde explica que el dinero que falta “se gastó en obligaciones que son canceladas a través de la cuenta corriente común que dispone la corporación”. El texto agrega que ya se abrió “una cuenta especial para efectuar un control más adecuado de la ejecución de los fondos PIE, lo que evitará que a futuro la ejecución de dichos fondos se confunda con el movimiento de la cuenta general”.
San Joaquín recibió casi $466 millones por el programa en 2013 y gastó $335 millones. Dejando un remanente de $130 millones. Al sumar esta cifra con lo que no se utilizó en 2012, la comuna debería tener un saldo de $226 millones, pero al 31 de diciembre del 2013 sólo tenía $66 millones. En respuesta al informe de la Contraloría, la corporación dijo que $100 millones fueron invertidos en fondos mutuos. El organismo fiscalizador cuestionó esta explicación, porque estos dineros tienen una finalidad concreta: atender a los niños con necesidades educativas especiales, lo que no incluye invertirlos en el mercado de capitales. En todo caso, aunque se sumen los $100 millones invertidos, tampoco se alcanza a cubrir el saldo faltante.
Un funcionario municipal responsable de la aplicación del PIE en una comuna metropolitana, y que pidió la reserva de su identidad, dijo a CIPER que el problema se origina en la mala gestión administrativa de los municipios. Debido al “forado” que la mayoría de las municipalidades exhibe en su manejo presupuestario, especialmente en educación, los encargados de manejar el dinero que proviene del Mineduc se ven en la obligación de “bicicletear”, con las distintas subvenciones, el pago de sueldos, previsión y servicios básicos de los colegios, entre otros ítems.
El gobierno sabe de este problema y, por lo mismo, el 6 de agosto pasado el Mineduc comprometió dineros para pagar deudas previsionales de personal docente de 31 comunas por un total de $23 mil millones, lo que cubre el 41% del total adeudado. El propósito es ir limpiando la deuda municipal antes de que se concrete la reforma que pretende devolver a un organismo central del Estado la administración de los establecimientos educacionales.
La lista de los municipios con mayor deuda previsional docente, según una nota de La Tercera que cita fuentes del Mineduc, es liderada por Valparaíso ($16 mil millones), San Fernando ($6.900 millones) y La Serena ($3.335 millones). En la Región Metropolitana, la nómina la encabezan Santiago ($2.909 millones), San Bernardo ($2.687 millones) y Buin ($2.124 millones).
«SOBRE-DIAGNÓSTICO»
Paulina Godoy fue coordinadora de Educación Especial del Mineduc entre 2006 y 2010. Ahora es directora de Hineni, una fundación que promueve la inclusión educacional. Aunque estima que el sistema ha tenido efectos positivos y se ha usado de manera correcta en gran parte de los establecimientos educacionales, asegura que existen algunos sostenedores de colegios, incluidos municipios, que han generado un «sobre-diagnóstico» de niños con necesidades educativas especiales.
-Existe un “sobre-diagnóstico” y los vicios se generan por esto. Ocurrió un caso, hace un par de años, en que se firmaron hasta cien diagnósticos en un día. Algo imposible en la realidad –señala Paulina Godoy. La especialista explica que cada evaluación debe ser rigurosa y contextualizada.
Un encargado del PIE en una municipalidad de la zona norte metropolitana confirma que, muchas veces, los municipios llevan médicos de un Centro de Salud Familiar (Cesfam, de dependencia municipal) a los colegios, los que, sin realizar una revisión exhaustiva, timbran el certificado para que el alumno entre al programa. Entre los profesionales que participan en las evaluaciones, además de médicos, se cuentan psicólogos y psicopedagogos. Aunque los profesionales están inscritos en un registro del Mineduc, esto no entrega la certeza de que los alumnos fueron debidamente evaluados. La única limitación que evita un mayor abuso del sistema son los cupos del PIE por curso: cinco alumnos con necesidades transitorias y dos con necesidades permanentes.
Existe una segunda razón que explica la explosiva multiplicación de los beneficiarios: el cambio realizado en 2010, con Joaquín Lavín como ministro de Educación, que impulsó la autorregulación en el sistema.
-Antes, el Mineduc iba a la escuela, daba asesorías y veía que estuvieran las condiciones mínimas para implementar el PIE. Pero desde el año 2010, se sacó este programa de la Unidad de Educación Especial y se llevó a una plataforma informática, donde convive junto a la Subvención Escolar Preferencial (SEP). Ahí sólo basta que las escuelas registren (en internet) a sus alumnos para recibir el dinero -asegura Paulina Godoy.
Así, el Programa de Integración Escolar pasó de ser un plan que era supervisado en terreno a uno que se regula a través de una plataforma electrónica alimentada por documentos que ingresa el sostenedor a la web. Esto no permite verificar que el diagnóstico de cada niño se haya hecho conforme a los requisitos establecidos por las normas, y tampoco acreditar de manera fehaciente que los recursos se hayan ejecutado en lo que declara el sostenedor. Esta fue la ventana que se abrió para recibir mayores fondos mediante el “sobre-diagnóstico”.
FALTA FISCALIZACIÓN
La Superintendencia de Educación Escolar (SIEE) es el organismo que debe fiscalizar el buen uso de los recursos proveniente de planes como el PIE. No obstante, desde que comenzó a funcionar, en septiembre de 2012, sólo ha realizado auditorías a los documentos de rendición ingresados en la plataforma web. La primera fiscalización completa, con un cruce de rendiciones, gastos y saldos (como lo realizado por la Contraloría), se ejecutará recién a finales de este año y se cerrará durante el primer semestre de 2015.
Según el artículo 86 del Decreto 170 del Mineduc (vea ese documento), los recursos del Programa de Integración Escolar deben ser gastados exclusivamente en contratación de docentes especializados, coordinación y evaluación del mismo programa, capacitación de los docentes regulares y especiales, y la provisión de recursos educativos que faciliten la participación, autonomía y progreso de los estudiantes.
Si quedan excedentes deben ser devueltos al ministerio, según estipula el Dictamen 19.326 de 2013 de la Contraloría y que obliga a “restituir aquellos caudales que no hayan sido invertidos en los objetivos prefijados por la normativa aplicable, dentro del período establecido para la ejecución del proyecto o programa del caso y, de igual manera, el otorgante de los fondos tiene el deber de requerir su reintegro”.
Nada de esto se ha hecho. Solo una vez, en agosto de 2012, el Mineduc aplicó un plan piloto para fiscalizar a 51 establecimientos de 26 comunas de la Región Metropolitana. Ahí comprobó que había “incumplimiento de diagnóstico” por parte de algunos colegios con programa de integración. En aquella ocasión se aplicaron cinco multas, 11 amonestaciones y ocho sobreseimientos. Si los incumplimientos son “leves”, las sanciones van desde 50 UTM a 100 UTM ($2,1 millones a $4,2 millones); si son “menos graves”, de 100 a 500 UTM (hasta $21,1 millones), y si son “graves” de 500 a 1.000 UTM (hasta $42,3 millones).
En parte, las irregularidades detectadas por la Contraloría se deben al bajo número de fiscalizadores de la Superintendencia de Educación Escolar. Según información proporcionada por esa misma entidad, sólo cuenta con 250 fiscalizadores a nivel nacional, quienes tienen que revisar casos de bullying, discriminación, maltrato a profesores y, claro está, el uso y ejecución de los recursos públicos.
Mauricio Farías, jefe de Fiscalización de la superintendencia dice que la actual administración está generando “cambios importantes” para robustecer el sistema informático, aumentar el personal de fiscalización y realizar procesos administrativos a quienes no cumplan con la normativa.
Según Farías, uno de los mayores problemas con los que debieron lidiar cuando se instaló la nueva administración de la superintendencia, en mayo de este año, fue la falta de coordinación entre las distintas unidades educativas (Mineduc, Agencia de Calidad de la Educación y superintendencia): “Se creó una mesa de trabajo entre las instituciones de aseguramiento de la calidad y, por medio de esto, modificaremos la manera de fiscalizar para hacer más efectivo el trabajo”, asegura.
Sobre los informes de la Contraloría que dan cuenta de la “pérdida” de recursos del Programa de Integración Escolar, en la SIEE dijeron que ya fueron informados y que se realizarán los procesos administrativos correspondientes a la situación de cada municipio.
Puente Alto, un ejemplo positivo
Hasta ahora, la Contraloría no ha publicado todos sus informes de auditoría a los recursos del Programa de Integración Escolar ejecutados por municipios. Por lo mismo, no se sabe si entre ellos figurará Puente Alto. De hacerlo, los especialistas esperan que pase la prueba.
Paulina Godoy, ex coordinadora nacional de Educación Especial del Mineduc durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, alaba la gestión que se ha hecho en el populoso municipio entonces encabezado por Manuel José Ossandón (RN) y ahora en manos del alcalde Germán Codina (RN).
Para Paulina Godoy, lo que se ha hecho en Puente Alto “es el modelo a seguir” en materia de educación especial e integración. El Índice de Vulnerabilidad Escolar indica que un 67% de los alumnos que asisten a los establecimientos de la corporación municipal puentealtina son vulnerables. La comuna pasó de tener 874 alumnos inscritos en el PIE en 2010 a 2.678 en 2014.
El fuerte incremento de los alumnos beneficiados con este plan, y el consiguiente aumento de los recursos, ha sido aprovechado para multiplicar la contratación y capacitación de profesionales especializados, los que cuentan con el material de apoyo necesario para realizar sus clases. De esta manera, los profesores de apoyo al PIE aumentaron, en cuatro años, de 55 a 225. La Corporación Municipal de Puente Alto informó a CIPER que en 2013 recibió $2.829 millones por el PIE y gastó $2.160 millones.
Mediante la inversión de recursos propios, la corporación realizó mejoras en la infraestructura de algunos colegios, adaptándolos para el acceso de menores con necesidades especiales permanentes. En el Colegio Maipo, por ejemplo, se instaló un ascensor para alumnos con problemas motores.
El Colegio Maipo es un establecimiento municipal “emblemático” en materia de integración. Cuenta con 165 alumnos inscritos en el PIE, de los cuales 70 tienen necesidades especiales permanentes. Este año se graduará de 4º medio un alumno con problemas motores que se desplaza en silla de ruedas y que se ha convertido en un símbolo de lo que se puede lograr en materia de integración. Diego León Muñoz llegó al colegio en 1º medio y no sólo pudo integrarse, sino que cambió a todo su curso:
-Entró al curso más revoltoso. Tuvimos miedo, pero no sólo demostró ser un excelente alumno, sino que transformó a sus compañeros en mejores personas -dice María Fernanda Ibieta, coordinadora del PIE en el Colegio Maipo. (vea un video institucional del colegio con sus avances en materia de integración)
Otro de los 22 establecimientos municipales de Puente Alto integrados al PIE es la Escuela Los Andes. Tiene 494 alumnos y 82 de ellos están inscritos en el programa. Para su directora, Cecilia Poblete, “lo realizado ha sido como abrir el mundo a estos niños. Antes estaban encerrados en un claustro, pero ahora nosotros le damos oportunidades que les eran negadas. De eso me siento orgullosa”.
Este reportaje fue actualizado y corregido el 12 de septiembre de 2014 a las 19:20.
