Los millones que entregan los bancos a los alcaldes para adjudicarse las cuentas municipales

El alcalde de Estación Central, Rodrigo Delgado (UDI), se tiene fe. En 2016 quiere ir por el premio mayor de las elecciones municipales: la alcaldía de Santiago. Así lo anunció el pasado jueves 24 de julio -sin eufemismos- en El Mercurio: “El paso natural de mi carrera está en Santiago”. Pero si Delgado quiere entrar a la primera división de la política por esa puerta, primero tendrá que ocuparse de algunos flancos abiertos por la Contraloría General de la República en su manejo de cuentas municipales

El 20 de marzo pasado la Contraloría emitió su dictamen 20.243. La resolución provocó un remezón en el mundo municipal y, a la pasada, también le dio una sacudida a la banca. El documento revela una irregularidad que fracturó todos los controles y fiscalizaciones de la administración de recursos públicos, mediante una fórmula que asocia a la banca y las municipalidades.

Rodrigo Delgado

Los bancos que se han adjudicado licitaciones para mantener las cuentas corrientes municipales, están entregando a algunos alcaldes sumas que, por lo que se sabe hasta ahora, han llegado hasta $150 millones anuales, dependiendo del tamaño del municipio y del volumen de dinero que la comuna mantenga en sus arcas. Hasta ahí no hay ninguna irregularidad. El problema comienza cuando se examina el destino y control de esos dineros que el banco pone a disposición del alcalde. Porque los documentos revisados por CIPER indican que esos recursos pueden ser -y de hecho han sido en algunos casos- manejados discrecionalmente por los jefes comunales.

Ese dinero es un “premio” por el alto flujo que le aporta el municipio al banco. Y frente a ese “aporte”, algunos alcaldes han pactado con los bancos mantener esos fondos en la entidad financiera, sin incorporarlos a las cuentas municipales, y cederles espacios para publicitar sus servicios. Con esta ingeniosa fórmula, nada impide que esos mismos jefes comunales determinen, sin rendir gastos, en qué y a quién se paga con esos fondos.

La Contraloría consideró que todo este mecanismo vulnera las normas de la administración pública y envió los antecedentes al Servicio de Impuestos Internos, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) y a la Fiscalía Nacional Económica. Entre sus observaciones se afirma que, con esta fórmula, los bancos pueden descontar impuestos, ya que los “aportes” son registrados como donaciones para actividades culturales, y no se tributan como publicidad.

El dictamen de la Contraloría menciona al menos a tres municipalidades donde este modelo fue detectado: Estación Central, Valparaíso y La Granja. Porque, más allá de lo que ha alcanzado a revisar la Contraloría hasta ahora, es un hecho que ese sistema se ha extendido a otras comunas. CIPER revisó documentación que indica que este controversial mecanismo de financiamiento se utiliza a lo menos desde 1997, cuando surgieron las primeras denuncias públicas por este tipo de prácticas contra Rodrigo González (PPD), entonces alcalde de Viña del Mar y hoy diputado. (Ver recuadro)

Después de las acusaciones contra Rodrigo González, el uso de este tipo de acuerdos con bancos se mantuvo sumergido durante casi 18 años. Recién en enero de 2013 volvió a asomarse a la luz pública. En esos días, el alcalde de Concepción Álvaro Ortiz (DC) apenas cumplía un mes como jefe comunal cuando recibió una visita protocolar de ejecutivos del Banco Santander, los que le entregaron un vale vista por $150 millones. En la municipalidad penquista no había registro de un contrato o convenio que explicara la razón de ese pago.

Jaqueline Van Rysselberghe

El banco le informó a Ortiz que era un aporte pactado en 2003, cuando la municipalidad, entonces dirigida por la actual senadora Jaqueline Van Rysselberghe (UDI), licitó la mantención de sus cuentas corrientes. El Banco Santander ganó la licitación -adjudicación que desde entonces se ha renovado sin concurso público- tras ofrecer un “aporte” anual a la municipalidad para desarrollar actividades sociales y culturales. Según el contrato, ese “aporte” tenía un tope de $34,1 millones por año. Por eso, al alcalde Ortiz no le cuadró la suma de $150 millones y devolvió el vale vista.

“Hay que tener dos dedos de frente para no ver que hay alguna irregularidad en la entrega de $150 millones sin que exista un contrato vigente”, dijo el edil penquista a Radio Bío Bío al explicar porque no aceptó el dinero (más información en el reportaje de CIPER “El hoyo negro de la ‘era Van Rysselberghe’ en Concepción”).

EL BCI VA A LA ESCUELA

El año pasado, en el curso de un proceso de fiscalización en la Municipalidad de Estación Central, funcionarios de la Contraloría se encontraron con publicidad del Banco de Crédito e Inversiones (BCI), desplegada en el hall de acceso a la sede consistorial. Cuando los fiscalizadores preguntaron por qué la propaganda del BCI se exhibía al interior del recinto municipal, les respondieron que se había suscrito un trato directo en 2012 -sin licitación pública- que le permitía a ese banco promocionar sus productos financieros en recintos y actos municipales. Incluso, se les dijo, se le permitía el acceso a escuelas y liceos públicos.

“La Municipalidad de Estación Central se obligó a incorporar la imagen del Banco de Crédito e Inversiones en los eventos y actos que organice y que de común acuerdo definan; a instalar el logo de esa entidad privada en las entradas del edificio municipal, y en la publicidad exterior y callejera de tal repartición pública; a permitir el acceso a los establecimientos educacionales dependientes de ella, para la explotación de convenios bancarios, y a admitir el funcionamiento de un stand promocional de los productos financieros del mencionado banco en determinadas actividades del municipio”, describe el ya mencionado dictamen 20.243.

La resolución del organismo contralor fue categórica: los términos de estos acuerdos entre el BCI y la municipalidad “no se ajustan a derecho” (vea el convenio). Y entregó su fundamentación jurídica: “Los municipios, salvo norma legal expresa, carecen de competencia para asumir obligaciones que resultan ajenas a la gestión propiamente comunal, como son aquellas que se refieren al desarrollo por parte de sus autoridades y funcionarios de acciones de publicidad en favor de una institución bancaria (…). No resulta procedente que en el edificio en el que funciona se realice en forma permanente publicidad a un banco, de manera tal que la imagen corporativa de dicha repartición pública se vincule con la de la institución bancaria”.

BANCOS MECENAS

La directora de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Estación Central, Lily Duque, explicó a CIPER que este convenio con el BCI, suscrito en 2012, se originó en otro contrato firmado en 2007 -y renovado en 2011- que adjudicó a ese banco la mantención de las cuentas corrientes comunales  (vea el contrato y su renovación). Para ganar esa licitación, el BCI ofreció un “aporte” anual destinado a financiar actividades artísticas, culturales y sociales. El banco se comprometió a entregar $14 millones por año para financiar un programa educativo, siempre que ese proyecto pueda acogerse a beneficios tributarios (vea el acuerdo). En caso de que la municipalidad opte por financiar actividades artísticas o culturales que no formen parte de un proyecto educativo, la cifra se reduce a $7 millones anuales. A cambio de ese “aporte”, Estación  Central se compromete a facilitar espacios para la promoción y publicidad del BCI.

En el bienio 2010-2011, el BCI entregó $28 millones para un proyecto educativo denominado “La Estación Digital” (vea las facturas de ese programa). Respecto del dinero correspondiente al bienio 2012-2013, el banco aportó sólo $14 millones, porque la municipalidad decidió no volver a financiar un programa de enseñanza y prefirió utilizar los recursos en la celebración del Día de la Madre 2014, con una actuación del humorista Álvaro Salas (vea las facturas). Lily Duque explicó que fue en virtud del “aporte” hecho en 2012-2013, dinero con el que se pagó al humorista, que Estación Central firmó el convenio para instalar la propaganda del BCI detectada por la Contraloría. Sin embargo, los informes de esa entidad fiscalizadora indican que fueron tres los contratos suscritos con el BCI en 2012 y que le abrieron las puertas del municipio al banco para exhibir allí su publicidad. Esos tres contratos le reportaron a la Municipalidad de Estación Central un total de $124 millones.

Rastreando el origen de estos convenios publicitarios, la Contraloría descubrió la irregular fórmula de los “aportes”, utilizada por los bancos para adjudicarse las licitaciones de cuentas corrientes municipales. Este mecanismo ha cobrado tal importancia que, en la práctica, es el ítem que decide las licitaciones. Esto, porque hay sólo dos factores que permiten diferenciar las ofertas: el número de sucursales que tiene un banco en la comuna y el monto del “aporte” de libre disposición del alcalde que está dispuesto a entregar. En la evaluación de las ofertas que se presentaron a su licitación, la Municipalidad de La Granja le asignó a todos los aspectos técnicos un valor de apenas un punto, mientras que al “aporte” le dio 10 puntos.

Salvo en el monto del “aporte”, las ofertas en general son idénticas, debido a que todos los bancos ofrecen sus servicios a costo cero, porque el negocio no está en el cobro, sino en el volumen de dinero que mantienen los municipios en sus cuentas. Por ejemplo, al convocar a su licitación, la Municipalidad de La Granja, que administra una comuna del populoso sector sur capitalino, informó que entre junio de 2010 y agosto de 2011 manejó un promedio diario general en sus cuentas que fluctuó entre $1.967 millones y $3.942 millones (vea la tabla con los datos).

La obligación de mantener altos saldos en las cuentas comunales, lo que beneficia al banco, podría provocar una pérdida de patrimonio al municipio ya que le impide invertir parte de sus dineros en depósitos a plazo. Ese fue precisamente el punto que concentró las críticas que se le formularon en 1997 al alcalde de Viña del Mar, Rodrigo González. En ese episodio, el primero en que se detectó esta peculiar forma de obtener recursos adicionales, el banco involucrado era el entonces BHIF (ahora Banco BBVA).

DOS LICITACIONES EN VALPARAÍSO

En 2011 la Municipalidad de Valparaíso, encabezada por el alcalde Jorge Castro (UDI), licitó sus cuentas corrientes.  El banco beneficiado también fue el BCI, el que ofreció un “aporte” total de $300 millones para los cuatro años que dura el contrato. En esa licitación, Corpbanca llegó a ofrecer un aporte de $412 millones, pero no se la adjudicó porque perdió puntaje en la evaluación a raíz del bajo número de sucursales y lugares de pago que tenía en el Puerto: tres, contra nueve del BCI (vea la evaluación técnica, la oferta del BCI con el detalle de su “aporte” y el contrato).

Jorge Castro

Aunque el contrato con el BCI vence el 2 de enero de 2016, la Municipalidad de Valparaíso volvió a licitar en 2013 la apertura y mantención de cuentas corrientes.  La razón de por qué lo hizo si aún estaba vigente el contrato suscrito en 2011, no fue entregada a CIPER. En la unidad de comunicaciones del municipio se informó que las consultas serían respondidas por el administrador municipal, Jaime Varas, pero el funcionario no atendió los llamados ni mensajes de CIPER.

La segunda licitación volvió a favorecer al BCI, aunque esta vez el “aporte” es más pequeño: $35 millones anuales en efectivo y otros $10 millones anuales en equipos y programas computacionales. En total, para los tres años que debe durar este contrato, son $135 millones (vea el decreto de adjudicación y la evaluación de las ofertas).

En las bases técnicas de las dos licitaciones realizadas por la municipalidad porteña se encuentra la clave que encendió la alarma entre los fiscalizadores de los recursos públicos. En esos documentos, bajo el título “Aporte anual no acumulativo”, se especifica el mecanismo para disponer de los dineros que el banco ofrece: primero, la municipalidad le informa al banco a quién se debe pagar; luego, el banco da su visto bueno y acepta cursar el pago. Por último, la municipalidad le envía las facturas, emitidas a nombre del banco por los proveedores de los servicios, y la entidad financiera concreta el pago. Así, estos recursos no entran al presupuesto municipal, no quedan sujetos al control interno ni a la fiscalización del Concejo Municipal ni de la Contraloría (vea las bases técnicas de las dos licitaciones).

Es por esta razón que el dictamen de la Contraloría señala que las evaluaciones técnicas y económicas que se efectúen en una licitación, “deben referirse a los beneficios, características y naturaleza de los bienes a contratar”. Por lo tanto, no procede que en las bases que rigieron las licitaciones de las cuentas corrientes, se permita que “los interesados hagan ofrecimientos adicionales que no guardan relación con el objeto de la contratación”.

Finalmente, la resolución establece que los recursos aportados a un municipio para desarrollar tareas culturales, sociales o educativas, son fondos que deben consignarse en el presupuesto municipal y quedar sometidos a las normas “sobre administración financiera del Estado, las normas de la contabilidad nacional y las instrucciones que imparta esta Contraloría General en la materia”.

CULTURA EN LA GRANJA

Respecto del contrato suscrito por la Municipalidad de La Granja, el “aporte” conseguido en su licitación de 2011 corre por cuenta del Banco del Estado y es de $100 millones anuales. El vínculo comercial tiene una vigencia de ocho años y expira  en enero de 2020 (vea el contrato).

En su oferta, el Banco del Estado incluyó el anexo “Descripción de servicios obligatorios y opcionales” (vea el anexo, página 25), donde se establece el procedimiento para utilizar estos fondos:

“La municipalidad deberá hacer llegar al banco una carta suscrita por el representante legal del cliente (el alcalde o quien lo reemplace), con a lo menos 15 días de anticipación a la fecha del evento (a financiar) donde solicite la aprobación del auspicio para la actividad socio cultural. Una vez aprobado por el banco, éste hará llegar al cliente (la municipalidad) una carta indicando su aprobación. Luego el cliente deberá presentar la factura emitida por un proveedor a nombre del Banco del Estado y una carta suscrita por el representante legal donde se señale que las actividades fueron realizadas satisfactoriamente por el proveedor, y presentada la factura a cobro, el banco la pagará dentro de los 30 días siguientes”.

Así, es el banco el que paga y la municipalidad es sólo un intermediario, por lo que los fondos no ingresan al presupuesto municipal. Eso es lo que dice la oferta del Banco del Estado en un anexo que es parte constitutiva del contrato. Pero en la Municipalidad de la Granja aseguran que no se operó de esa manera.

Claudio Arriagada

La licitación y el contrato fueron suscritos bajo la gestión del entonces alcalde y actual diputado Claudio Arriagada (DC), quien alcanzó a disponer de los recursos sólo un año, en 2012, antes de dejar el cargo. Consultado por CIPER, Arriagada señaló que no ocupó ese dinero de manera discrecional, y que, a diferencia de lo que dice el contrato, impartió instrucciones para que la corporación cultural de la comuna preparara un programa anual de actividades que se sometió a consideración del Concejo Municipal y luego a la aprobación del Banco del Estado, en su calidad de auspiciador. El ex secretario general de la Corporación Cultural de La Granja, Stanley Freeman, confirmó esta versión y envío a CIPER un archivo con la copia de la rendición de gastos realizados con el aporte de $100 millones correspondiente a 2012, y las respectivas boletas de honorarios (vea el cuadro resumen de la rendición).

La Corporación Cultural de La Granja administra el Espacio Matta, un centro cultural que exhibe un mural y 12 grabados del afamado pintor chileno Roberto Matta y que cuenta con una sala de teatro, sala de danza, sala de música, estudio de grabación, café y galerías para exposiciones de pintura, escultura y fotografía. La actual secretaria general de la corporación, Myriam Verdugo, señaló a CIPER que el nuevo alcalde Felipe Delpin (DC) también ordenó manejar el fondo como una subvención que se entrega íntegra a la corporación y que se ocupa en el financiamiento de un programa de actividades visado por el Concejo Municipal.

Verdugo exhibió a CIPER copia de los comprobantes de egresos de las actividades financiadas con los $100 millones correspondientes a 2013, y dijo que el Concejo Municipal ya aprobó el programa a financiar con el aporte de este año, por lo que sólo falta la aprobación del Banco del Estado para ocupar los dineros durante este segundo semestre (vea el resumen de la rendición de 2013).

Felipe Delpin

Aun cuando en la Municipalidad de La Granja el manejo de esos recursos haya sido efectivamente consultado con el Concejo Municipal, y existe un archivo con los comprobantes de los gastos, esto no es suficiente para la Contraloría. Un experto en el manejo de los recursos municipales dijo a CIPER que, más allá de la modalidad que escoja el alcalde para gastar los recursos o para llevar la contabilidad de esos ingresos y egresos, este fondo sigue siendo de libre disposición del alcalde, sin la obligación de someterse a los controles de la administración pública. Así se constata en los contratos resultantes de las licitaciones y sus anexos. Y aunque existan boletas de honorarios o facturas que comprueben que esos fondos se gastaron en actividades culturales, nada impide, por ejemplo, que tales eventos se programen en época de campaña electoral o que se pague a simpatizantes u operadores políticos de la autoridad comunal.

De hecho, la directora de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Estación Central, explicó a CIPER que el alcalde Rodrigo Delgado también dispuso que los recursos aportados por el Banco BCI fueran ingresados al presupuesto municipal  (vea las órdenes de ingreso). Sin embargo, la Contraloría no lo consideró suficiente como para excluir a esa municipalidad en su duro dictamen de marzo pasado.

Esta es la segunda vez que la Contraloría le reprocha al alcalde Delgado una irregularidad en la administración de recursos municipales. La primera ocurrió en una auditoría desarrollada en 2007, cuando Rodrigo Delgado aún era director de Desarrollo Comunitario (Dideco) bajo la gestión del entonces alcalde y actual diputado Gustavo Hasbún (UDI). Los fiscalizadores detectaron que los fondos del Programa de Seguridad Ciudadana eran manejados por Delgado en una cuenta corriente que no aparecía en los registros municipales. La cuenta resultó ser privada y de uso personal del ahora alcalde. En ella, según el informe de auditoría, se confundían “fondos externos y municipales, dentro de los cuales se han recibido depósitos de fondos entregados a funcionarios de otras dependencias municipales fuera de la Dideco, como,  por ejemplo, fondos entregados a alcaldía y Secpla” (vea el informe de auditoría).

Por esta irregularidad, la Contraloría  determinó instruir un sumario administrativo. En dos oportunidades, siendo ya alcalde, Delgado pidió la reconsideración de la medida. En ambas, su petición fue denegada (vea las dos resoluciones que negaron la reconsideración). Sin embargo, ese sumario jamás se hizo, aunque la falta era de tal gravedad que podía haber acarreado su destitución.

En efecto, el artículo 54 de la Ley N° 10.336 (que fija las atribuciones de la Contraloría) señala que los funcionarios que abran una cuenta corriente para manejar fondos públicos, sin autorización de la Contraloría General de la República, deben ser destituidos, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiese establecer la justicia. Así dice la ley, pero aunque parezca increíble, hasta este año las irregularidades administrativas cometidas por un alcalde no podían ser objeto de sumarios, porque no se había establecido un superior jerárquico por sobre los jefes comunales que pudiese llevar a cabo la investigación que condujera a la eventual sanción. Recién en abril pasado, gracias a una reforma impulsada por el gobierno de Sebastián Piñera, se facultó a la Contraloría para desarrollar sumarios contra los alcaldes.

Respecto de la grave falta cometida por Rodrigo Delgado, la Contraloría la detectó en 2008, cuando éste era director de Dideco, pero el informe de auditoría que lo acusó se emitió en 2009, cuando ya era alcalde. Por esa razón, se benefició del vacío legal recién enmendado en abril.

Rodrigo González, el padre del sistema

En 1988 la Municipalidad de Viña del Mar, dirigida por la alcaldesa designada por el régimen militar, Eugenia Garrido, licitó la mantención de sus cuentas bancarias. La cuenta denominada  “Principal Nº 2”, a la que se asignó el 50% de los fondos municipales, fue adjudicada al Banco BHIF (hoy BBVA). No hubo en ese contrato referencia a “aportes” culturales como los que se conocen hoy. Aunque, según un reportaje de El Mercurio de Valparaíso publicado en 1998, bajo la gestión de la alcaldesa Garrido el BHIF hizo donaciones para refaccionar la Sala Viña, una galería administrada por la Corporación Cultural de esa ciudad.

Ese mismo reportaje del matutino porteño fue el eslabón inicial de la cadena que culminó con el dictamen emitido en marzo pasado por la Contraloría. En esa nota se mencionaba por primera vez que la mantención de las cuentas corrientes estaba asociada a recursos que un banco ponía a disposición de un alcalde: el que entonces dirigía Viña del Mar, Rodrigo González (PPD). Y que esos dineros eran pagados por el banco a personas que el jefe comunal determinaba, sin que hubiese control sobre esos recursos.

Rodrigo González

La trayectoria política del diputado Rodrigo González ha estado salpicada de episodios nebulosos en el manejo de dineros públicos. Fue formalizado -y absuelto en 2008- en la investigación por mal uso de los fondos destinados al Programa de Generación de Empleo (PGE) de su región. Además, estuvo involucrado en un juicio que duró ocho años por un controversial bono por desempeño pagado a funcionarios municipales.

Respecto del uso de los “aportes” que recibió del Banco BHIF cuando era alcalde de Viña del Mar, sus principales denunciantes fueron el concejal comunista José Soto Vergara y los dirigentes de Renovación Nacional, Andrés Celis y el actual senador Francisco Chahuán. La acusación: los fondos entregados por el BHIF eran fruto de un acuerdo no escrito, mediante el cual el jefe comunal se habría comprometido a mantener las cuentas con amplios saldos promedios diarios, lo que impidió depositar a plazo esos dineros y obtener rentas por intereses a favor del municipio.

En 1998 la Contraloría emitió un primer informe en el que estableció que, efectivamente, bajo la alcaldía de González los saldos de las cuentas de la Municipalidad de Viña del Mar en el Banco BHIF se incrementaron notoriamente. Y que en 1997, por no haber invertido esos excedentes en el mercado de capitales, se habían perdido intereses del orden de $195 millones. No obstante, el informe concluye que la mantención de altos saldos en las cuentas no constituye una irregularidad.

Pasaron tres años y en los primeros días de enero de 2001 se conoció un nuevo informe de la Contraloría. Esta vez fue lapidario para Rodrigo González. Se estableció que ya en 1996, bajo la gestión del ex alcalde Jorge Santibáñez (RN), el Banco BHIF hizo “donaciones” al municipio por un monto superior a $55 millones, pero sólo a contar de 1997, cuando la jefatura comunal pasó a manos de González, se pudo acreditar que era el alcalde el que solicitaba al BHIF que pagara a determinadas personas y financiara actividades relacionadas con el municipio.

Los fondos pagados por el BHIF en 1997 a petición del alcalde González sumaron $98 millones. De ese monto, más de $48,9 millones, indica el informe de Contraloría, “tuvieron el destino de financiar la elaboración por consultorías externas de dos proyectos de ingeniería que no han tenido culminación en beneficio a la comunidad y sin que de ellos hubiese tomado conocimiento el Concejo Municipal (…) y, además, sin participación alguna de las direcciones del municipio ni de los otros servicios públicos con competencia en la materia”.