El ambicioso plan para reformar las cárceles que el gobierno ya puso en marcha

Vea también los otros reportajes de esta serie:
-«Altegrity, la millonaria asesoría para modernizar las cárceles que quedó incompleta»
-«El plan para modernizar la Escuela de Gendarmería que el ex ministro Ribera desechó«

El primer día de agosto fue el último en la vida del subteniente de Carabineros Daniel Silva. Cuando intentaba repeler un asalto a la sucursal de la Caja de Compensación Los Héroes en Macul, recibió un impacto de bala en la cabeza. Dos de los tres asaltantes fueron detenidos. Además de la trágica muerte del policía de 27 años, lo que causó consternación fue que los dos sujetos arrestados habían sido condenados a penas de cárcel y estaban en libertad en virtud de los beneficios que les concedió Gendarmería.

José Miguel Muñoz Parada (45) fue condenado a 15 años por robo con violencia y homicidio. Debía quedar en libertad en 2015, pero en diciembre pasado se le otorgó la salida diaria, la que quebrantó en marzo cuando ya no volvió a dormir a la cárcel. Jaime Jorquera Ibarra (49) cumplía su condena en enero de 2014, pero estaba libre gracias a una reducción de la pena. Los beneficios de los que ambos delincuentes gozaban reavivaron la dura crítica contra la llamada “puerta giratoria”. El debate posterior dejó en evidencia la contradicción entre el principal eje de la campaña que llevó a Sebastián Piñera a La Moneda y las políticas que su Ministerio de Justicia comenzó a implementar en 2012. Ese año se multiplicaron los beneficios de excarcelación y penas alternativas al encierro.

Asumiendo las propuestas de la millonaria asesoría realizada por la consultora estadounidense Altegrity Risk International, contratada en 2010 por el ministro de Justicia de la época, Felipe Bulnes, este gobierno se convirtió en el que más ha excarcelado en las últimas dos décadas. En junio de 2012 dictó un indulto general para 6.616 reclusos, simplificó los trámites para obtener la libertad condicional, expediente por el cual sólo el año pasado fueron beneficiadas 2.276 personas, y comenzó a aplicar penas alternativas a los condenados a menos de 360 días de cárcel.

La consultora Altegrity fue contratada para realizar una reforma radical al sistema penitenciario chileno, trabajo que desarrolló entre noviembre de 2010 y mayo de 2013. En su crudo diagnóstico (ver el primer reportaje de esta serie), no sólo criticó las graves fallas de Gendarmería, sino que cuestionó el perfil “castigador” de la justicia chilena, pues sostuvo que hace un uso excesivo de las condenas que privan de libertad. Altegrity estableció que la mayor parte de los reclusos han cometido delitos menos violentos (contra la propiedad y no contra las personas) y abogó por la aplicación de penas alternativas para estos ilícitos, argumentado que así ocurre en los países con las mejores prácticas penitenciarias.

Así como el Ministerio de Justicia ya comenzó a aplicar la propuesta de Altegrity para reducir el hacinamiento endémico de las cárceles chilenas, a través de beneficios y penas sustitutivas, ya están en ejecución varias de las recomendaciones de la consultora. La principal: un plan piloto que se llevará a cabo en cuatro penales ya seleccionados, la adopción de un nuevo sistema de clasificación y segregación de los reclusos y la creación de un “Manual Operativo” para el trabajo diario de Gendarmería.

EL DESPILFARRO DE LAS CÁRCELES CONCESIONADAS

Apenas se instaló el gobierno de Sebastián Piñera, su ministro de Justicia, Felipe Bulnes, abordó un tema urgente: seguir con el programa de construcción de cárceles concesionadas, inaugurado bajo la Presidencia de Ricardo Lagos, o devolver al Fisco la responsabilidad de edificar penales. El alto costo de cada unidad construida bajo concesiones (más de US$100 millones por cárcel) y los litigios con sociedades que se las habían adjudicado, ponían en duda su continuidad. Por eso, Bulnes pidió cifras y revisó los informes sobre el sistema carcelario preparados por la fiscal de la Corte Suprema, Mónica Maldonado, que año tras año describían los horrores de un mundo que la mayoría de los chilenos prefiere no mirar.

En julio de 2010, sólo cuatro meses después de haber asumido la testera del ministerio, Bulnes viajó a Nueva York y se entrevistó con ejecutivos de Altegrity, reconocida por su experiencia en el rubro. Volvió con la convicción, inoculada por los expertos estadounidenses, de que la modernización del sistema no se reducía a construir más cárceles. Entusiasmado, decidió contratar a Altegrity y pagarle US$3,8 millones (unos $1.800 millones), para que realizara un diagnóstico del sistema, reformulara las políticas operativas de Gendarmería y actualizara la formación del personal de prisiones.

La modernización que se le encargó a Altegrity incluía una innovación clave: el diseño de cuatro nuevas cárceles que se edificarían bajo el gobierno de Sebastián Piñera y cuya puesta en marcha debía ser supervisada por la consultora. Sería allí donde los expertos estadounidenses probarían sus propuestas, las que quedarían plasmadas en un “plan maestro” exportable al resto de los penales del país.

La asesoría terminó en mayo de este año y quedó incompleta, porque el ministerio no fue capaz de concretar a tiempo la construcción de las nuevas cárceles. El resto del programa de trabajo sí se terminó y Altegrity entregó al ministerio 108 políticas destinadas a modernizar la administración de las prisiones y estandarizar el trabajo de Gendarmería.

Las conclusiones de la consultora apuntan a que los problemas endémicos del sistema penitenciario no se solucionarán construyendo más penales, como lo estima el enfoque con que históricamente se ha enfrentado el tema y que dio origen al programa de cárceles concesionadas. Este viraje, avalado finalmente por el gobierno, significó un quiebre con las políticas defendidas por su sector, que tal como lo evidenció un documento de Libertad y Desarrollo de agosto de 2012 insiste en promover la participación del sector privado.

La actual ministra de Justicia, Patricia Pérez, ex subsecretaria bajo las gestiones de Bulnes y de su sucesor, Teodoro Ribera, dijo a CIPER que espera tener estructurado el plan maestro diseñado por Altegrity en diciembre de este año y aplicarlo, a lo menos, como un programa “piloto” antes de que termine este gobierno. Para ello, ya se seleccionaron cuatro penales en los que se implementarán algunas de las principales políticas modeladas por la consultora.

La ministra corre contra el tiempo. Necesita dejar caminando el sistema antes del cambio de gobierno, pues cabe la posibilidad de que las autoridades que debuten en marzo no den continuidad a las propuestas de Altegrity y que la inversión de casi US$4 millones quede en nada.

LA PROPUESTA DE ALTEGRITY

Hasta ahora, la ministra Pérez se ha encargado de avanzar en varias de las sugerencias más importantes elaboradas por la consultora, como la adopción de un nuevo sistema de clasificación y segregación de los reclusos, el reordenamiento de las cárceles según su nivel de seguridad, la estandarización de políticas que antes quedaban a criterio de los autoridades de cada penal y la elaboración de un “Manual de Operaciones” para los gendarmes.

Otras propuestas clave de Altegrity, como la reforma a los procesos formativos y de capacitación de los suboficiales y oficiales de Gendarmería (ítem por el que se pagó US$700 mil a la consultora), fueron completamente desestimadas. La empresa propuso una malla curricular compuesta por cursos de corta duración y de enfoque práctico, para que cada cuatro meses egresaran funcionarios especializados en tareas concretas. Pero, la institución optó por una reforma que homologa la formación que imparte con la que se dicta en los institutos profesionales, similar a lo que ocurre en las escuelas de las Fuerzas Armadas.

Tras lapidar el sistema penitenciario chileno y desnudar las fallas de Gendarmería en la administración de las cárceles, Altegrity entregó su propuesta de cambio e indicó que la siguiente fase debía ser la construcción de nuevas cárceles bajo el criterio de “recintos modelo”. Estos penales, propuso la consultora, deben tener 2 mil o más plazas, a diferencia del concepto que impera actualmente en el sistema, donde hay muchas cárceles pequeñas, lo que incrementa los costos de mantención. De las 80  unidades que actualmente están en operación, 23 tienen  menos de cien internos y 60, menos de mil.

Los nuevos recintos deben fundarse –según Altegrity- “en el concepto de supervisión directa: los agentes penitenciarios estarán siempre en contacto con los internos”, para mantener un efectivo control de lo que ocurre dentro de los penales y así evitar el desarrollo de actividades ilícitas, las agresiones entre internos y el establecimiento de “castas” que “usurpan” la autoridad. Por eso, aconsejó que las nuevas unidades sean de diseño simple, de un piso, para permitir buena visibilidad y un control efectivo por parte del personal.

Además, propuso que en estos recintos se implementen programas de trabajo y/o estudio para el ciento por ciento de los internos, a los que se les deben dar algunas tareas para que se hagan cargo de la mantención del orden e higiene: “La idea de que no hagan nada durante todo el día ya no es una opción en la mayoría de los sistemas penitenciarios”.

El plan sugiere que las nuevas unidades se construyan principalmente con estándares de seguridad mínima, con el fin de diversificar los penales que ya están en funcionamiento, que son en su mayoría de seguridad media. La empresa estadounidense concluyó que resulta urgente construir cárceles de mínima seguridad, de bajo costo y acorde al tipo de internos más numeroso. Según sus estudios, más del 80% de la población penal chilena corresponde a los niveles de peligrosidad bajo y medio, pero una mala clasificación de los reclusos realizada por Gendarmería, que les asigna un rango más alto, ha originado que se construyan penales con estándares de seguridad más rigurosos de lo necesario y por lo mismo más caros, como ocurre con los recintos concesionados.

La consultora advirtió que tras diversificar el estándar de seguridad de los penales, es necesario contar con un sistema de clasificación de la peligrosidad de los internos “verdadero y objetivo”, que permita enviarlos a recintos adecuados al riesgo que representan para otros reclusos y para el personal. La consultora determinó que en la actualidad, Gendarmería clasifica a los condenados con parámetros obsoletos -como tatuajes, lenguaje y delito cometido- y sólo cuando ingresan al sistema. Su sugerencia incluye evaluaciones periódicas del progreso del interno, de tal manera que sirvan de insumo cuando se estudie concederle beneficios.

La propuesta contempla la remodelación de las unidades antiguas y, a largo plazo, el cierre de “las actuales cárceles pequeñas y predominantemente rurales”.

La consultora es taxativa respecto de la necesidad de que Gendarmería tenga un “Manual de Operaciones”, con políticas y procedimientos estandarizados. Su informe indica que “la capacitación actual simplemente no se relaciona con los conocimientos, las habilidades y las capacidades que necesitan los agentes penitenciarios”.

INDULTOS BAJAN EL HACINAMIENTO

En sus recomendaciones para combatir el hacinamiento en las cárceles, Altegrity argumentó que muchos de los delitos cometidos por los presos podrían ser sancionados con penas alternativas. Los expertos sugirieron realizar “un examen detallado de la población penal, los delitos, las sentencias y las condiciones de confinamiento” para reformar el proceso de condenas en el sistema judicial, a objeto de que pueda “contemplar sanciones que estén más acordes al delito”.

A pesar de que el argumento de Altegrity colisionaba con el eslogan de cerrar “la puerta giratoria”, el Ministerio de Justicia acogió sus recomendaciones y en junio de 2012 puso en marcha tres iniciativas que descongestionaron las cárceles: un indulto general, una ley que promueve penas alternativas para las condenas de prisión más cortas y la simplificación del proceso para conceder la libertad condicional.

El gobierno dio luz verde a un “indulto conmutativo” que benefició a internos de baja peligrosidad que cumplían ciertas características: mujeres que hubiesen completado dos tercios de su pena y condenados que ya gozaban de salida controlada o estaban en reclusión nocturna. Altegrity propuso sumar al beneficio a internos extranjeros, expulsándolos a sus países.

“Tomamos esa recomendación e incorporamos, dentro de la tramitación de la conmutación de penas, la expulsión de extranjeros”, señaló a CIPER la ministra Pérez. La autoridad explicó que estos presos tienen “menos posibilidades de cumplir penas en libertad y se les da más encarcelamiento”, pues no tienen arraigo ni “un medio familiar que les dé apoyo”.

El indulto beneficiará finalmente a 6.616 condenados, entre ellos 1.066 extranjeros. Esto convirtió al gobierno de Piñera en el que más ha indultado en las últimas dos décadas. Aunque bajo las administraciones de Patricio Aylwin y Ricardo Lagos se otorgaron indultos generales, el número de excarcelaciones que generaron fue menor. En el gobierno de Lagos el indulto general rebajó la pena a 27 mil condenados, pero la mayor parte de ellos ya gozaba de libertad y sólo 1.574 internos abandonaron efectivamente la prisión. En el de Aylwin, el indulto general benefició con un rebaja de dos años a casi 3 mil personas, lo que significó que 1.340 quedaran libres.

Un reportaje publicado por CIPER en 2010 indicó que en las administraciones de la Concertación fue Eduardo Frei el que otorgó más indultos particulares, con 343 casos. Le siguen Ricardo Lagos (244), Patricio Aylwin (227) y Michelle Bachelet (a julio de 2009 anotaba 61).

La web de gestión de cumplimiento del gobierno indica que “a mayo de 2013 han sido beneficiados (con el indulto) un total de 2.902 connacionales y 772 extranjeros”. En total, 3.674 internos menos.

La modificación a la ley de penas sustitutivas fue otra iniciativa que bajó el hacinamiento, concordante con las propuestas de Altegrity. La consultora aconsejó moderar la aplicación de penas de encierro de corta duración, porque tienen un alto efecto de “contaminación criminógena”.

-El ministerio acogió esta recomendación y la abordó a través de la ley que establece la prestación de servicios a la comunidad, como una alternativa para las penas de cárcel de hasta 360 días -explicó la ministra Pérez.

La tercera medida que impactó en la sobrepoblación fue la reforma a la libertad condicional. La fiscal Mónica Maldonado señaló a CIPER que esto “eliminó la figura del seremi de Justicia en la decisión de otorgar la libertad condicional, porque hacía muy lento el proceso. Ahora es más rápido, ya que la decisión la toman comisiones de funcionarios de las cortes de apelaciones”.

El cambio fue radical. “El primer semestre de 2012, cuando aún participaba el seremi, salieron 767 personas con libertad condicional. Luego de la reforma, en el segundo semestre de ese año, salieron 1.499. En total, 2.276 personas en un año”, informó la fiscal Maldonado.

Las 3.674 personas ya indultadas y las 2.276 que obtuvieron libertad condicional en 2012 desocuparon 5.950 plazas del sistema. Estos números son los que explican la drástica disminución del hacinamiento entre 2011 y 2012: de 42,3% a 23%, según precisó el informe de la fiscal Maldonado en la cuenta pública del Poder Judicial de este año.

En algunos penales emblemáticos el impacto fue alto: Colina II redujo su sobrepoblación de 64,8% a 57% y en la ex Penitenciaría cayó de 140% a 117%.

EL PLAN MAESTRO

Más allá de los avances destacables en el índice de hacinamiento, Altegrity enfatizó que la solución a la crisis del sistema no se alcanzará sólo con una rebaja de la sobrepoblación. La consultora propuso una reingeniería completa que quedó plasmada en un “plan maestro” que considera tres ejes: cambios en infraestructura, estandarizar las operaciones de Gendarmería y actualizar la formación y capacitación de los funcionarios.

En su informe final, Altegriy propuso 108 políticas penitenciarias basadas en estándares de la Asociación Estadounidense de Correccionales. Estas políticas pretenden modernizar y estandarizar a nivel nacional las prácticas de los 12 mil funcionarios de Gendarmería, dotación que aumentará a 16 mil en 2016.

Entre las nuevas políticas sugeridas por la consultora se cuentan las de Clasificación de internos; Desarrollo, revisión, reseña y difusión de políticas; Preparación e implementación de presupuesto; Registro e historial del interno; Mantención de la planta física; Proceso disciplinario del interno; Políticas médicas y dentales; Admisiones de internos y procesamiento en el centro de recepción; Programas de trabajo para internos y Programa de preparación para la puesta en libertad.

La consultora sugirió que Gendarmería incorpore las nuevas políticas en un “Manual de Operaciones”, que será un archivo único destinado a homogenizar las prácticas en todo el país, pues la asesoría constató que muchos procedimientos se adoptan de manera local, según el criterio de la autoridad de cada penal. Así, por ejemplo, se detectó que las razones por las cuales un interno era castigado en celda de aislamiento diferían de una unidad a otra. Eso significó que del total de sanciones aplicadas a internos en 2012, un 70% correspondía a este castigo, que se supone debe usarse sólo en caso extremo. En línea con la proposición de Altegrity, este año la ministra Pérez impartió instrucciones para estandarizar el procedimiento:

-Los resultados han sido muy buenos. De hecho, el último reporte que me llegó está demostrando un descenso importante del uso de la celda de aislamiento, ya que ha habido una diversificación de las sanciones que se aplican a los presos.

Las nuevas políticas contienen prácticas muy diferentes a las que aplica actualmente Gendarmería. Por ejemplo, consideran cinco “conteo de internos” por día, contra los dos que se hacen hoy. Además, la consultora establece parámetros rigurosos para el conteo:

“Cuando se realiza un conteo se asevera que el interno se encuentra en su espacio asignado (no donde él desee estar); confirmamos que es el individuo que corresponde; afirmamos que se encuentra sano y vivo (en las cárceles se hace un conteo de los internos sintiendo su respiración y viendo su piel); afirmamos que el personal está inspeccionando la unidad y que las áreas donde los internos viven se encuentran en buen estado y sin actividades inapropiadas; le decimos a los internos que se encuentran en un lugar seguro y que no solo estamos acá para observarlos, sino también para protegerlos”.

El mayor número de conteos, afirmó Altegrity, “fuerzan a que el personal entre a las áreas donde los internos permanecen, realizando inspecciones cruciales en seguridad y así dar fe del buen estado de los internos (…). Esto ayuda a que mantengan menos pertenencias que puedan ser potencialmente utilizadas como camuflajes para escapar, ocultar objetos o sustancias prohibidas y que fuercen a otros internos a realizar actividades ilícitas y a evitar condiciones inseguras que puedan causar un incendio».

El presidente de la Asociación de Oficiales Penitenciarios, José Maldonado, dice que “esos cinco conteos diarios que propone Altegrity no son novedad. Nosotros veníamos aplicando tres o cuatro conteos diarios desde la década del ‘80 hasta los primeros años del siglo XXI. Pero en ese tiempo teníamos un sistema de infraestructura ideal y la relación entre el número de gendarmes y reclusos era cercana al estándar, que es de 1 a 3. Pero con la sobrepoblación que tenemos hoy, ¿de qué forma vamos a implementar cinco conteos en recintos como la ex Penitenciaría, donde hay más de 5.500 reclusos en celdas colectivas?”.

Maldonado critica con vehemencia las propuestas de Altegrity. A su juicio, la asesoría no fue más que un “gastadero”, porque asegura que no es cierto que su institución no funcione con normas estandarizadas:

-Existen las normas, siempre han existido, pero se encuentran dispersas, no están en un documento único. Ellos pretendían que Gendarmería les pasara un Manual de Operaciones, como el que utilizan en Estados Unidos, para revisarlo y corregirlo. Pero nosotros tenemos una cultura de norma específica: reglamentos, circulares o disposiciones legales.

LO QUE YA ESTÁ EN MARCHA

Al margen de las críticas de los funcionarios, la ministra Patricia Pérez terminó de recibir las propuestas de Altegrity en mayo pasado, y ante el fracaso del proyecto inicial que consideraba trabajar con cuatro nuevos penales, le dio urgencia a la tarea de aplicar las reformas en otras cuatro cárceles. La ministra informó a CIPER que las unidades seleccionadas para esta experiencia piloto son el Centro Penitenciario Femenino, la Cárcel de Talagante, Colina 1 y Puente Alto.

En ellas se probarán y evaluaran seis políticas de alto impacto: Uso racional de sanciones; Registro y comunicación de eventos; Comunicación de derechos; Uso de la fuerza; Registro y allanamiento y Visitas a la población penal.  Esta marcha blanca tiene por objeto evaluar esas políticas y adaptarlas a las necesidades locales, además de perfeccionar el entrenamiento del personal antes de implementar por completo el plan maestro en el resto de los penales del país.

Una de las propuestas de Altegraty más gravitante y que el ministerio ya puso en movimiento es la adopción de un moderno sistema de clasificación de los internos. Se aplicará de forma continua durante el período de encarcelamiento del recluso, como recomendó Altegrity, y no solo al ingreso.

-Estamos validando un instrumento de clasificación, basado en buenas prácticas, correspondiente a un modelo canadiense. Este instrumento clasifica factores de riesgo y factores protectores respecto de la persona, dejando a un lado parámetros como si un interno posee o no tatuajes o si utiliza un lenguaje vulgar -explicó la ministra.

El nuevo sistema de clasificación está siendo evaluado en personas que cumplen “penas sustitutivas”, es decir, en libertad. Luego se aplicará a los internos. “Basta con validarlo en el medio libre para después implementarlo en el medio cerrado. No requiere de ninguna disposición legal”, indicó la ministra Pérez. Una vez que el sistema de clasificación esté en uso, su aplicación irá de la mano con un proceso de reordenamiento de todos los penales según sus distintos niveles de seguridad: bajo, medio y alto.

La secretaria de Estado señaló además, que el ministerio junto a Gendarmería está trabajando en la elaboración del Manual de Operaciones, como lo sugirió Altegrity: “La idea es crear un manual que cada funcionario pueda observar de manera sencilla y que sea un documento que contenga lo esencial para el trabajo diario, portátil”.

La ministra cuenta que su cartera revisa con Gendarmería los avances de estas reformas mes a mes: “Ya tenemos las plazas reales con las que cuenta cada cárcel. Tenemos claridad respecto a infraestructura. ¿Qué nos falta? Que Gendarmería nos entregue la información de las dotaciones óptimas que requiere por unidad. Y ya estamos preparando un documento que vamos a entregar a la próxima administración con todo sintetizado en acciones concretas”.

El entusiasmo de Patricia Pérez contrasta con el escepticismo del presidente de la Asociación de Oficiales Penitenciarios, José Maldonado. El dirigente ha visto pasar muchos ministros y dice que bajo una nueva administración es probable que las propuestas terminen archivadas. Para graficarlo, Maldonado cuenta que ya en este gobierno los bonos de Altegrity fluctuaron entre el estrellato y el sótano, sin escalas, de acuerdo al ánimo de los tres ministros de Justicia que ha designado hasta ahora el Presidente Piñera:

-Bulnes le dio mucho énfasis. Pero cuando asumió Teodoro Ribera, Altegrity dejó de tener las puertas abiertas en Gendarmería y el ministerio no le dio tanta importancia. Ribera señaló, en una oportunidad, que no estaba de acuerdo con lo que proponían, que lo encontraba alejado de nuestra realidad, pero que iba a darle continuidad al contrato. Y cuando lo sucedió Patricia Pérez, nuevamente le dio énfasis. En resumen, dependía del ministro de turno.

Próximo reportaje de esta serie: «El plan para modernizar la Escuela de Gendarmería que el ex ministro Teodoro Ribera desechó».