Informe alternativo a la Comisión Investigadora de Transantiago

Durante cinco meses (42 sesiones), la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados sobre el Transantiago ha intentado desentrañar cómo se gestó el desastre del plan de transportes urbano y quiénes son los responsables. Gran parte del interés de los parlamentarios está en determinar culpas políticas, pero en la sociedad civil un grupo de cuatro profesionales altamente calificados siguió las transmisiones y transcripciones de las sesiones tratando de entender cómo fue que llegamos al absurdo que conocimos en febrero pasado. Este fue su análisis.

Rodrigo Quijada, Alejandro Tirachini, Rodrigo Henríquez y Ricardo Hurtubia son cuatro profesionales con magíster en Ingeniería en Transporte de la Universidad de Chile que siguieron minuto a minuto lo que se vivió en la Cámara de Diputados. Además buscaron información pública sobre la génesis del plan y los estudios técnicos que lo fundamentaron, los que fueron analizados en base a sus conocimientos en el área y elaboraron en informe alternativo al que presentarán los diputados. El documento fue enviado a los parlamentarios de la comisión investigadora con la esperanza de servir de insumo para las conclusiones oficiales de esa instancia.

Los consultores de Transantiago Enrique Fernández y Joaquín de Cea reaccionaron rápidamente a las responsabilidades que se les imputan y difundieron sus descargos a través de un email que circula entre los expertos en transportes.

A continuación destacamos el resumen de las conclusiones de Quijada, Tirachini, Henríquez y Hurtubia, pero le recomendamos leer también el documento completo. En 114 páginas, estos ingenieros en Transporte consiguen resumir en detalle la historia del Transantiago, destacar las declaraciones más iluminadoras de quienes fueron citados por la comisión investigadora y sacar sus propias conclusiones –varias de ellas hasta ahora nunca planteadas- sobre por qué falló el Transantiago.

Conclusiones del informe alternativo sobre Transantiago.

1. Pese a que el sistema de buses es por lejos el medio de transporte más usado por los santiaguinos, y especialmente por los de menores recursos, el gobierno de Ricardo Lagos priorizó el gasto público en la construcción de un sistema de autopistas y la expansión de la red de Metro, dejando al Transantiago con un presupuesto absurdo para el tamaño del problema e insuficiente para lograr los objetivos prefijados. De aquí se derivan, sin lugar a dudas, los problemas principales del Transantiago, esto es, la falta de buses, las bajas velocidades, la escasa renovación de flota, y la precariedad del diseño de recorridos. Por la envergadura de esta decisión de asignación de recursos, que involucra miles de millones de dólares, la responsabilidad primaria no puede asignarse a otro más que al ex Presidente Ricardo Lagos. Secundariamente, el Parlamento es co-responsable al aprobar los presupuestos que hicieron ello posible.

2. La decisión, inédita en el mundo, de expandir la red de Metro haciendo que los usuarios paguen parte del costo de inversión, llevó a que dicha empresa terminara haciendo exigencias que fueron en desmedro del buen funcionamiento del sistema. El diseño de recorridos de buses y sus frecuencias terminaron siendo, no en el mejor interés de los usuarios, sino en el de satisfacer una necesidad corporativa de un componente particular del sistema, y que se ha traducido, principalmente, en la saturación de los trenes, falta de buses y en un mayor número de trasbordos.
Asimismo, los recursos financieros que demanda Metro mes a mes del sistema resultaron altos, dejando a los buses con menos fondos –que habrían permitido, por ejemplo, elevar las frecuencias-, agudizando el déficit financiero del sistema.

3. Desmereciendo desde el inicio la posibilidad de un subsidio a la tarifa, la decisión de obligar a los usuarios de bus a pagar, con la misma tarifa que existía antes, parte de la infraestructura del Metro, los buses nuevos, los sistemas de apoyo tecnológico, y la infraestructura para los buses –todo esto además de la operación del sistema-, llevó necesariamente a reducir sustancialmente la flota en aras de lograr equilibrio financiero, lo que se tradujo en bajas frecuencias que a su vez implicaron altos niveles de hacinamiento y elevados tiempos de espera. No hay accidente ni error allí; trenes y buses llenos y largas esperas se constituyeron como parte del diseño, obedeciendo a la estrategia de financiamiento. De esta manera, no sólo no se cumplirían los objetivos definidos, sino que para una buena parte de los usuarios la situación cambiaría para peor. Un mínimo de sensatez, ante tal perspectiva, habría llevado a cancelar o posponer el proyecto.

4. Transantiago fue diseñado para operar con altos niveles de hacinamiento. En el modelo matemático las capacidades de los buses y de los trenes se definieron en valores elevados -6 pasajeros por metro cuadrado en el caso del Metro-, lo que, por las propias deficiencias del modelo, lleva a que sea muy probable que se obtengan resultados que al aplicarse en la calle produzcan sobresaturación de los servicios.
Tal como sugirió Juan Enrique Coeymans en la Comisión, una correcta modelación habría considerado representar las capacidades de los vehículos con valores menores que los máximos reales, a fin de dejar una holgura de seguridad. En Transantiago esto no sólo no se hizo, sino que además se empujó los cálculos en la dirección contraria: cierto tipo de bus de capacidad nominal de 80 pasajeros fue modelado en Transantiago asumiendo que podría transportar 90, lo que demuestra una falta de criterio realmente inaceptable.

5. La adopción de una malla de recorridos organizada en términos de troncales y alimentadores permite reducir flota –con las ganancias que ello significa en ahorro de costos de operación y reducción de externalidades-, pero que se paga en tiempo y molestia de los usuarios dado el mayor número de trasbordos asociado. Puesto que el plan originalmente consideraba una amplia red de corredores segregados, es razonable que se haya optado por desarrollar una malla troncal-alimentadora, pues las mayores velocidades permitirían menores tiempos de viaje, los que compensarían adecuadamente las molestias de los trasbordos. Sin embargo, una vez que por presupuesto se desechan los corredores, es simplemente irracional seguir adelante con ese tipo de malla. Consta en los informes las advertencias de los consultores señalando los efectos nocivos de una red troncal-alimentadora sin mejoras de la velocidad. La insistencia de la autoridad en seguir adelante resulta inexplicable.

6. El renunciar a tener una central de monitoreo y fiscalización del sistema es incomprensible habida cuenta de su trascendencia y su relativo bajo costo, lo cual representa una de las más insensatas decisiones del proyecto. Un sistema con abundancia de buses, como el que existía en Santiago, puede darse el lujo de no contar con centrales de control, pues las frecuencias son inevitablemente altas producto precisamente del alto número de buses. Pero un sistema como el contemplado para Transantiago, con pocos buses, es muy vulnerable a la falta de control; leves fallas e incumplimientos en las frecuencias tienen efectos inmediatos y notorios, que los usuarios pagan con más tiempo perdido.

7. El no haber contemplado pago extravehicular (zonas pagas) en el diseño del sistema fue una evidente mala decisión. Es sabido que a muy bajo costo, esta medida permite aumentos significativos de la velocidad comercial de los buses, que redunda en menos tiempos de viaje, menos tiempos de espera y menos hacinamiento. Tal como señaló Marcelo Farah en la Comisión, hacer zonas pagas tiene el mismo efecto que introducir más buses. Resulta difícil de entender la lógica de omitir una medida tan sencilla y efectiva –que rápidamente mostró resultados cuando en plena crisis se optó por implementarlas-, y que es ampliamente conocida entre los especialistas, por lo que a nuestro entender esto sólo demuestra la escasa atención que prestaron las autoridades al conocimiento técnico disponible en Chile.

8. La priorización de la infraestructura a construir, una vez que se ha optado por asignar pocos recursos fiscales y cargar gran parte a la tarifa, fue muy pobre. Por cierto, no hay antecedentes de que haya existido un proceso formal de evaluación y comparación del listado completo de obras del plan original a efectos de seleccionar las más necesarias. Construir las estaciones de intercambio modal de La Cisterna y Quinta Normal, y las conexiones viales Suiza-Las Rejas y Blanco-Arica (cuyos beneficiarios son más los automovilistas que los buses), dudosamente tienen más rentabilidad social que haber hecho un corredor segregado formal en Alameda- Providencia o que haber implementado estaciones con zonas pagas, por nombrar ejemplos. Si ya el proyecto iba a contar con pocos recursos, era crucial que éstos se gastaran en las obras cruciales, criterio que los diseñadores de Transantiago pasaron por alto.

9. El software de Fernández & De Cea produce la malla de recorridos a aplicar para cada escenario en análisis, pero sólo de manera aceptable para los troncales, mientras que para los alimentadores se trata sólo de una aproximación gruesa. Esto no es un error del software, es el alcance que tiene. Se requiere, por ende, un trabajo de ingeniería de detalle importante luego de elegido el escenario a implementar, lo cual debió haberse realizado contratando empresas –varias simultáneamente probablemente- capaces de generar diseños realmente aplicables en la práctica, tomando en cuenta no sólo la vialidad sino además usos de suelo (colegios, hospitales, etc). Esto no se hizo, sino que se trabajó los recorridos de forma precaria y con poco personal en las oficinas de Transantiago, lo cual motivó que prácticamente hasta el día de la puesta en marcha todavía se trabajaba la malla, con un resultado final ciertamente deficiente. La malla alimentadora tiene problemas, en definitiva, porque se decidió no gastar dinero en su correcta confección.

10. El haber decretado pagos fijos a los operadores para el comienzo de Transantiago – cuestión que se hizo por el temor a que los sistemas tecnológicos de pago no funcionaran, lo cual a su vez fue motivado por no haber logrado probar los sistemas con antelación-, generó una profunda distorsión en términos de incentivos, promoviendo que los operadores no cumplieran con sus obligaciones. No obstante, más allá de este error, los contratos de operación tenían serios problemas de incentivos, lo cual ha quedado en evidencia en el esfuerzo del actual ministro Cortázar por negociar modificaciones específicamente en ese aspecto. La defensa en la Comisión de estos “ingresos garantizados” por parte de sus creadores se ha centrado en que tal diseño era necesario para lograr participantes en la licitación.
Puede concluirse entonces que lo se hizo fue propiciar la firma de malos contratos con tal de tener algún contrato, lo que evidentemente es una pobre política pública.

11. La institucionalidad chilena demostró ser absolutamente inadecuada para los intereses de un plan de estas características, imponiendo severos problemas de gestión y generado pugnas de poder internas que dañaron la fluidez de la iniciativa.
La tarea de reformular la institucionalidad fue identificada desde el primer día, pero jamás avanzó, aparentemente por falta de voluntad política, pese a que todos los involucrados sin excepción han convenido su trascendental importancia, lo que resulta increíble.

12. El cronograma global del proyecto y los plazos impuestos en los contratos fueron mal diseñados y demasiado exigentes. Mal diseñados pues consideraron por ejemplo que el proceso de información a la ciudadanía no podría durar más de un mes, porque se programó infraestructura para después de la puesta en marcha, porque se programó actividades clave como la localización y equipamiento de terminales también para después de esa fecha, y porque Metro no contaría con todos los trenes necesarios para el momento de la puesta en marcha. Y plazos muy exigentes, para lo cual no es necesario argumentar, pues las sucesivas postergaciones hablan por sí solas.

13. Los consultores Fernández & De Cea no hicieron una recomendación de cómo debía ser el nuevo sistema de transporte público. Ninguno de sus informes contiene un diseño que ellos identifiquen como aquél que debería implementarse. Incluso sus opiniones sobre cuáles son mejores que otros, son sorprendentemente escasas. Lo que Fernández & De Cea hizo, en esencia, fue simular distintos escenarios y exponer las cifras que resultaban de cada uno. Escenarios con y sin corredores segregados, con tarifa plana y sin ella, con y sin tranvía por Independencia-Recoleta, con una cobertura mayor o menor de la red troncal, ajustando la oferta a la demanda y no haciéndolo, etc. A menos que se pretenda argumentar que los consultores sufren de esquizofrenia, no puede decirse seriamente que todos estos resultados son “la recomendación del consultor”. Por ello, las aseveraciones de algunos involucrados, en particular Espejo, de que se siguió rigurosamente la recomendación del consultor, carece de sentido. El gobierno decidió implementar un cierto escenario, no lo que le recomendó el consultor, pues el consultor no hizo recomendación alguna.

14. Sin desmedro de lo anterior, los informes de consultoría de Fernández & De Cea respecto de malla y frecuencias (número de buses) dejaron que desear. La gran sofisticación de los aspectos técnicos- en general bien realizados más allá de las críticas que siempre es posible hacer-, no se vio equiparada con un adecuado reporte y análisis crítico de los supuestos, de los antecedentes y de los resultados. Es inapropiado que el valor que toma una de las variables clave del modelo, el nivel de trasbordos tolerable, no sea reportada. Es injustificable que ciertos escenarios, particularmente los importantes 9 y 11, carezcan de análisis que permitan entender los resultados, o que no se hagan comparaciones con escenarios anteriores. La patente falta de comentarios y reflexiones sobre la carga de los servicios (nivel de hacinamiento) en los informes previos a la licitación, siendo ésta una variable tan importante, es lamentable. Por último, el consultor no estaba obligado a hacer recomendaciones, pero tampoco se le prohibió hacerlas, y en ese sentido Fernández & De Cea muestran una notoria pasividad. Esto es importante, porque allanó el camino para que la autoridad pudiera argumentar que simplemente nunca recibió advertencias desde la asesoría técnica, discurso que convierte al consultor en cómplice de las malas decisiones. En nuestra opinión, por omisión, efectivamente lo es.

15. La falta de profundidad y comentarios descriptivos y críticos de los informes de Fernández & De Cea, en todo caso, no puede llevar a pensar que entonces la autoridad estaba mal informada. Según versan los informes del tramo final de la consultoría previa a la licitación, los consultores trabajaron codo a codo con su cliente, la SECTRA, a fin de generar el último escenario, el que fue insumo a las bases de licitación. En cierto sentido, los informes dicen poco porque el cliente ya sabe lo que necesita saber, pues participó de la confección de la solución. Todos los escenarios que recibió Espejo, como otro ejemplo importante, expresamente indicaban que éstos tenían la característica de “reproducir los niveles de servicio del Escenario 11”, lo cual “no necesariamente representa la mejor solución desde el punto de vista del beneficio social”. Cuando la autoridad pidió evaluar un escenario sin corredores segregados, como otro ejemplo, los consultores advirtieron que los beneficios sociales del nuevo sistema se esfumaban. En general, gran parte de los elementos y criterios utilizados cuentan con la concordancia del mandante o son establecidos por éste, lo que se indica en los propios informes, como son por ejemplo la cobertura de la red, los datos de velocidades, las metodologías para estimar la demanda, y los escenarios mismos a estudiar, entre otros.

16. Las estimaciones iniciales del número de buses hechas por Fernández & De Cea, basadas en el criterio de maximizar el beneficio social, y considerando que se contaría con corredores segregados, arrojaron valores del orden de 5.100 y 5.800 buses, dependiendo del nivel de trasbordos que se aceptara. Sin corredores y con escasa inversión, las cifras suben a aproximadamente 6.500 buses. A partir de allí existe un proceso oscuro, malamente explicado en los informes, y en el cual participa activamente la SECTRA, mediante el cual se llega a una cifra de unos 4.500 buses, que es el antecedente que se utiliza para confeccionar las bases.
Aparentemente ello se logra renunciando al criterio de maximización del beneficio social, reemplazándolo por el de ajustar la oferta a la demanda que, como es sabido, conlleva niveles de servicios muy bajos para los usuarios. Como sea, los resultados de este último escenario, en términos de las variables de servicio como tiempos de viaje y espera, difieren poco de los anteriores, lo que no es creíble y a nuestro entender sugiere una manipulación de los resultados. Este momento de la historia del Transantiago es en nuestra opinión el punto de inflexión que separa un primer período de trabajo razonablemente serio, apuntando honestamente a mejorar el transporte público de Santiago, con otro en que se ajusta todo a las implacables y estrechas condiciones presupuestarias que el gobierno le impuso al proyecto, y que convirtieron una buena idea en una pesadilla.

17. La imposibilidad de realizar gestión de flota está relacionada, principalmente, con insuficiencias del software provisto por el AFT que apoya esos sistemas, cuya utilización ha sido considerada por los operadores como engorrosa. Pese a que el AFT reconoce este problema, clarifica –y así lo confirma la adjudicación misma de esa licitación- que el software cumple con las bases. Ergo, los problemas de gestión de flota se deben en lo esencial a una confección deficiente de las bases de licitación, las que no establecieron correctamente el estándar mínimo de estos componentes. Alternativamente, bases mejor concebidas habrían establecido que el AFT debía instalar un software que satisficiera las necesidades de los operadores, los cuales previamente habrían tenido que declarar sus preferencias.

18. El punto anterior es un caso particular de un problema más amplio, cual es las insuficiencias de los contratos para regir las relaciones entre las distintas empresas privadas que participan de Transantiago y que deben coordinarse. El diseño de Transantiago no contempló mecanismos efectivos que facilitaran la coordinación y que permitieran la resolución de controversias, evitando con ello que estas diferencias se tradujeran en atrasos, como efectivamente ocurrió.

19. Con excepción de la ya mencionada renuncia al centro de monitoreo y fiscalización del sistema, los errores de implementación del Transantiago son absolutamente menores, e incomparables con los de diseño. En efecto, se cuentan entre las fallas de implementación un cierto atraso –de baja magnitud- de parte de la infraestructura, un relajamiento de las exigencias a las nuevas empresas sobre el control de su propia flota, y retrasos en el equipamiento de los buses (botones de pánico, cámaras de TV, etc).

20. La difundida teoría de que los gremios de micreros tenían un enorme poder que se opondría tenazmente a cualquier cambio, ostentaban una posición intransigente, y que con toda probabilidad podían llegar a hacer naufragar autoridades y proyectos que los afectaran, resultó ser errada. Su único esfuerzo fue el paro de 2002 cuyos resultados no los favorecieron, y desde entonces no hay antecedentes de que entorpecieran relevantemente el desarrollo de Transantiago. Las versiones respecto de un supuesto boicot en torno a las primeras semanas de puesta en marcha no tienen sustento firme y parecen ser más bien excusas para ocultar las fallas de diseño del plan o sus problemas de incentivos.

En síntesis, Transantiago es un proyecto que prometía, manteniendo la tarifa, un aumento en la calidad de servicio del transporte público y la reducción de sus externalidades, a través de inversión en corredores segregados para buses, la reorganización de la industria, la reorganización de la malla de recorridos, la renovación de la flota, la integración física y tarifaria entre servicios, y la incorporación de tecnología para la gestión de flota, la información a usuarios y la fiscalización de los servicios. Esta promesa no se cumplió porque requería de un importante esfuerzo de gestión y de recursos fiscales, que no se realizó pues se prefirió asignar los recursos del Estado a la construcción de un sistema de autopistas y la expansión del Metro. En vez de cancelar o posponer el proyecto, Transantiago -que sin recursos suficientes además tendría que financiar parte de los costos de expansión del Metro- sufrió un cambio de diseño ajustándose la flota de buses a la baja, lo que, combinado con la imposibilidad de aumentar las velocidades dada la ausencia de inversión en corredores segregados, comprometió los tiempos de espera, de viaje y el nivel de hacinamiento del sistema; es decir, todas las variables de servicio. Adicionalmente, se diseñó un cronograma con plazos apretados que no permitirían informar a la ciudadanía con el debido tiempo, demandaron inevitablemente postergaciones, y contemplaron componentes para después de la puesta en marcha. Por otra parte, en desmedro del interés público se confeccionaron bases de licitación garantistas con el propósito de asegurar la participación de los privados. Y por último, la renovación del parque de buses quedó acotada a las estrechas condiciones presupuestarias, asegurando que sólo una fracción minoritaria de los buses sería nueva. El único error de implementación relevante fue no haber creado el centro de control que monitorearía el sistema. El resultado fue, fiel al diseño, un desastre.