El recorte que mató al Transantiago

En su momento fue un ajuste más, que pasó inadvertido y que terminó perdiéndose en el enmañarado historial de Transantiago. Pero mirando hacia atrás fue una decisión crucial para el destino del desprestigiado sistema de transporte público que hoy lidera los anticuerpos contra el gobierno. Y que además responde a la pregunta que ha desatado meses de especulaciones: quiénes, cómo y por qué calcularon la cifra final de buses con las que en 2004 se licitaron las concesiones a los operadores del sistema, una cantidad insuficiente que hasta hoy se traduce en largas colas de pasajeros esperando ir a su trabajo o volver a casa.

La respuesta no salió ni de la boca del ex ministro Sergio Espejo ni de la de ninguna otra alta autoridad, sino que la de un personaje secundario en esta historia: el Secretario Ejecutivo de la Secretaría de Transportes de Mideplan (Sectra), Henry Malbrán, en ese mismo cargo cuando se licitaron los recorridos. Hasta entonces el gobierno había contratado decenas de estudios para planificar y poner en marcha Transantiago, y entre dichos trabajos se contaban varios ejecutados previos a la era Espejo por la consultora Fernández & De Cea, que hoy asesora al ministro René Cortázar.

Al momento de efectuarse la licitación, los últimos estudios que los consultores entregaron al gobierno señalaban que el sistema necesitaba un mínimo de entre 5.100 buses totales, es decir el total de buses operativos o en las calles –entre 4.700 y 4.800- más una cantidad adicional de respaldo para cubrir imprevistos. Pero diversos personeros ligados al proceso confiesan –en reserva- que en las oficinas de Sectra se efectuó un último cálculo que corrigió a la baja dichas cifras, definiendo en adelante la cantidad insuficiente de máquinas del sistema.

Hasta entonces, todas las estimaciones consideraban una variable que se había definido como inamovible desde el punto de vista financiero y político: Transantiago no contaría con ninguna clase de subsidio estatal, por lo que debía autofinanciarse, pese a que todos los ejemplos existentes en el extranjero operan precisamente al contrario. Sobre esa premisa, Fernández & De Cea entregaron dichas cifras.

Fue precisamente bajo dicha condición que en Sectra –poco después- se optó por “recortar” ese número, no sólo dejando la licitación en 4.600 buses, sino que además cambiando la estructura de la flota, disminuyendo la cantidad de buses “oruga” de 160 pasajeros. Con ello, además, disminuyó la capacidad de pasajeros que se podía transportar. El propio Malbrán relata el episodio y sus razones:
-Sí, poco menos de 5 mil buses era lo último que concluyeron ellos (Fernández & De Cea). Transantiago nos pidió que ajustáramos un poco las cifras, dado que había ciertas restricciones presupuestarias, y así se llega a los 4.600 -dice.

¿Se hicieron estudios que probaran que esa fórmula iba a funcionar con 4.600 buses?

– No, lo que hicimos, más que estudios, es que Transantiago nos pidió que hiciéramos estos ajustes para reducir un poco la flota para tratar de meterse dentro de las restricciones presupuestarias que ellos tenían –dice, explicando cómo se llegó a 4.600 buses.

Para dicho ajuste no se consultó ninguna asesoría externa, continúa Malbrán: «Lo hicimos junto a la gente de Transantiago, y declaramos algunos servicios como buses expresos y bucles » Los buses expresos no se detendrían en todos los paraderos y los bucles harían recorridos más cortos, concentrándose en aquellos lugares con mayor demanda. Además, se manejarían algunas frecuencias según el sentido del recorrido, de modo de «ahorrar algunos buses».

Pese a que Malbrán asistió el pasado 9 de julio a la segunda sesión de la Comisión Investigadora sobre Transantiago –que lleva casi tres meses abordando el escándalo-, entonces no reveló la operación que pasó por sus manos, según consta en la versión taquigráfica oficial.

Uno de los que mencionó este “recorte” –aunque sin entregar nombres- fue nada menos que el polémico empresario microbusero Manuel Navarrete, cuando el pasado 16 de octubre asistió a la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados. Allí recordó que la primera licitación se hizo con 5.500 buses, “pero no hubo oferentes, porque los números eran negativos. La autoridad lo bajó entonces a 4.635, y ahí sí que los números eran bonitos, azules. Pero el sistema no se podía sostener con esa cantidad”.

Hoy, varios de los expertos y ex autoridades vinculadas al proceso reconocen de una u otra forma que la premisa de no subsidiar Transantiago fue una “camisa de fuerza” que limitó muchas de las decisiones de planificación, y que está relacionada a otra de las grandes causas basales del fracaso, como la cancelación de obras cruciales que permitirían disminuir los tiempos de espera de los pasajeros.

Detrás de estas decisiones se encuentra la desconocida historia de cómo diversas autoridades de los dos últimos gobiernos desestimaron señales sobre la falta de vehículos, no dispusieron de datos actualizados sobre la demanda y cuestionaron informes que les advertían que el número de máquinas licitadas era insuficiente. En definitiva, permitieron desde el inicio un déficit que llevaría al fracaso.

No al subsidio

Dos de los responsables del plan de transportes–hoy fuera del gobierno- recuerdan que en mayo de 2004 el gran problema era asegurar su equilibrio financiero, lo que prácticamente paralizó el proceso. Los operadores interesados en competir en la licitación de recorridos buscaban bancos que financiaran las millonarias inversiones, pero varios de éstos últimos exigían una garantía estatal. «Podía haber déficit, el problema es que en La Moneda se dieron cuenta de que no era aconsejable pedir la autorización al Congreso para una garantía estatal», explica uno de ellos.

Uno de los protagonistas detalla que otorgar la garantía estatal equivalía a un subsidio, alternativa que el ex Presidente Ricardo Lagos descartó. Las divergencias entre los ministros llegaban al entonces mandatario, quien solía reprenderlos preguntando si era adecuado que él zanjara las decisiones del Transantiago. En una de esas reuniones, el entonces Presidente consultó a su ministro de Hacienda sobre la posibilidad de inyectar fondos estatales. Uno de los presentes cuenta que la respuesta de Nicolás Eyzaguirre fue tajante: «Dígame de dónde lo saco, si del Plan Auge o del programa de Vivienda, y lo hago». Fin de la discusión.

El propio Eyzaguirre afirmaba el pasado 29 de octubre, ante la Comisión Investigadora de la Cámara, que “no tuvimos ninguna petición formal de subsidio a la tarifa, eso no se me consultó jamás, sí que el Estado hiciera obras complementarias para evitar que la tarifa fuera socialmente excesiva”.

Pese a ello, otro de los responsables del plan subraya que «muchos pensábamos que era inevitable llegar a un subsidio». Sin embargo, lo más cerca que se llegó fue a plasmar en las bases de licitación una fórmula en que el Estado salvaría al sistema en caso de crisis. El texto dice que si la tarifa supera un límite, el gobierno se compromete a promover iniciativas para racionalizar el uso del automóvil y a «hacer sus mejores esfuerzos para preservar el equilibrio económico del sistema», condicionando cualquier gasto a su aprobación en la Ley de Presupuesto. Era, según los creadores de este diseño “el botón de emergencia”.

Con un límite que obligaba a mantener costos y tarifa bajos, se siguió adelante con el plan. Y el nuevo sistema comenzó a presentarse a los santiaguinos como una verdadera revolución: un transporte público tal vez no mucho más rápido que las viejas micros amarillas, pero muchísimo más eficiente, seguro, cómodo y por el mismo precio.

Y se vendió así incluso fuera de Chile, como consta en el resumen de uno los programas de préstamo por US$ 30 millones que el Banco Mundial le otorgó al Estado para financiar “Ajustes al Transporte Urbano de Santiago”, y que aprobó en julio de 2005. En el texto se señala que los beneficios del proyecto incluyen mejoras en la “eficiencia que contribuyan al crecimiento económico”, “mejoras ambientales, con una mejor calidad de aire y reducción de ruidos”, una “mejor calidad de servicio” y “mejor confort” para los pasajeros.

Dos episodios críticos

Con esa meta y desde 2003, los dos últimos gobiernos terminarían gastando al menos 10 mil millones de pesos en más de 40 estudios de diagnóstico y planificación, licitados y adjudicados a privados. Los esenciales fueron los que se referían al diseño de la malla de recorridos y el cálculo de cuántos buses se necesitaría para cumplir con la meta. El punto de partida es un estudio de la consultora Fernández & De Cea entregado el 2003.

Entre las herramientas que ocuparon los ingenieros figuraban dos: parte de la misma malla que usaban las micros amarillas y la encuesta Origen-Destino que permite determinar la demanda de usuarios y el flujo de los recorridos. Este último sondeo se hizo el 2001.

El cálculo final hecho el 2003 consideraba que el nuevo plan debutaría con una red de corredores viales exclusivos para buses; éstos aumentarían su velocidad a unos 20 kilómetros por hora y los pasajeros minimizarían su tiempo de espera en cada trasbordo. El resultado arrojó una flota de entre 4.700 y 4.800 buses operando simultáneamente en la calle, más el “colchón” de reserva que elevaba el número total a un mínimo de 5.100.

Poco después comenzaron los errores. Cuando las autoridades llamaron a la licitación a comienzos del 2003 –y en eso coinciden todos- las cifras sencillamente no se respetaron. La autoridad detectó una baja en la demanda, lo que provocó el temor de que los empresarios perdieran dinero, invirtiendo en buses de más. La flota se ajustó «a la baja» y la precaución que tomó el gobierno fue exigir aumentarla si subía la demanda. «Cometimos el error de ser conservadores por la crisis económica porque los números no daban», dice una autoridad de la época.

Así se llegó a la crucial decisión que se tomó en Sectra.

El rol de la unidad de Malbrán no era menor: junto con Transantiago, fue una de las dependencias técnicas del gobierno encargadas de modelar el sistema, y desde allí salieron todas las definiciones previas que dieron cuerpo al Plan de Transporte Urbano para Santiago (PTUS), que terminó siendo el pilar sobre el que se erigió el sistema de locomoción colectiva que hoy atiende a los capitalinos. También desde Sectra y, a partir de 2004, desde las oficinas de Transantiago, se despacharon la mayor parte de las órdenes para licitar los estudios que pusieron en marcha el nuevo modelo con recorridos troncales y alimentadores.

Así, en diciembre de 2004, con los recorridos ya adjudicados, los operadores comenzaron a gestionar millonarias compras de máquinas. Para entonces se daba por hecho que Transantiago iba a entrar en funcionamiento en octubre de 2005, al cierre del gobierno de Lagos y poco antes de las elecciones presidenciales.

La fecha fue finalmente pospuesta para un año después. Pero la “corrección a la baja” no fue la única decisión crítica. Ex funcionarios de los ministerios de Transportes y Obras Públicas y especialistas del rubro coinciden en que durante la gestión Jaime Estévez –el último ministro del área en el gobierno de Lagos- el tranco se estancó. Ese año, el 2005, Transantiago, estaba sentenciado a quedarse sin los célebres corredores viales con los que había sido diseñado para aumentar la velocidad de los buses y acortar los tiempos de espera.

Sólo hoy algunas ex autoridades admiten en reserva que el alto costo de dichas obras amenazaba con “descuadrar” la caja, encareciendo el costo del sistema y haciendo imposible no subir la tarifa. Y aunque otro personero agrega que la unidad de Concesiones de Obras Públicas se encontraba casi paralizada, debido a la investigación que entonces llevaba la jueza Gloria Ana Chevesich por el caso MOP-Gate, la decisión de posponer los corredores viales se debió a una estimación presupuestaria. Hubo además otras razones.

Así lo explica el ex director de Prepuestos, Mario Marcel. Pese a que él sostiene que nadie pensó nunca en la posibilidad de un subsidio para Transantiago, sí entrega varios antecedentes reveladores e inéditos que sugieren responsabilidades adicionales.

El Informe maldito

El que sí supo el desastre que se venía con el retraso en los corredores fue el entrante ministro Espejo, cuando en marzo de 2006 escuchó el dramático panorama que le entregaron Fernández & De Cea, durante una reunión en la casa de la madre del entonces secretario de Estado.

En esa ocasión, la dupla de ingenieros le recomendó no echar a andar el Transantiago en octubre de ese año, como estaba anunciado, y se le dijo que varias obras viales –comenzando por los corredores- habían sido programadas para después de esa fecha, lo que terminaría disminuyendo las frecuencias de buses, aumentando la espera de los pasajeros y atochando los paraderos. En el círculo de Espejo aseguran que los ingenieros se limitaron a decir que era inviable echar a andar un plan de tal magnitud en octubre, con el volumen de pasajeros al máximo, y aconsejaron retrasarlo hasta el verano
Fernández & De Cea además le recordaron que aún no recibían del Ministerio de Transportes la orden de ejecutar un estudio que se habían adjudicado en agosto de 2005 (“Análisis de escenarios de diseño para Transantiago”), y que consistía ni más ni menos en la revisión y cálculo de las variables de un sistema que ya se había licitado. Los ingenieros sólo recibieron la luz verde algunos meses después. Las respuestas serían demoledoras.

Más demoledor aún fue el polémico informe de la Fundación Chile que denunciaba que Sonda no tenía lista la tecnología que había prometido para implementar los validadores y el sistema GPS. El mismo que se suponía iba a controlar a los buses y que ahora resulta funcionar defectuosamente. En mayo de 2006 y con la fecha de inicio –octubre- casi encima, Espejo anunció el aplazamiento de la puesta en marcha del plan para febrero del 2007.

Con un poco más de tiempo por delante, Fernández & De Cea se abocaron al estudio pendiente. Se encontraron con varias sorpresas. De partida, sin corredores viales los buses iban a viajar a un promedio de 17 kilómetros por hora, en vez de los 20 ó 22 proyectados en el diseño original.
Pero los datos de la licitación arrojaron más novedades. Las cifras con las que se habían concesionado los recorridos el 2004 dejaban los tiempos de espera en siete minutos por trasbordo, en circunstancias que todos los actores del sistema sabían que el máximo permitido era de cinco. En el papel la diferencia parece mínima, pero como se trata sólo de un promedio, en algunos puntos decenas de miles de personas estarían esperando más de media hora. Tal como ocurrió.

Por último, en Sectra se había cambiado la estructura de la flota, disminuyendo los buses oruga (160 personas), con lo cual la misma cantidad de máquinas transportaba menos pasajeros.
Sólo con esos datos, los cálculos de los ingenieros dictaminaron en agosto de 2006 que la cifra óptima de buses era de 5.100 en la calle (equivalente a una flota total de 5.600). Si estos números debían ser respetados por los operadores, tendrían que invertir en más máquinas y la tarifa subiría. Impensable.
Pero a esas alturas nadie había reparado que la demanda de pasajeros había crecido en un 11% respecto al último cálculo vigente: la encuesta Origen-Destino de 2001 con la que los ingenieros trabajaron su estudio del 2003. En esos seis años ninguna autoridad había encargado una nueva versión del sondeo, pese a que en ese lapso Santiago había cambiado profundamente, con una situación económica que subió los índices de empleo y nuevos focos urbanos.

El tiro de gracia vino desde el Metro. Mientras Fernández & De Cea terminaban su estudio, desde el Metro les informaron que su demanda también subía en horas punta de la mañana, de 550 mil a 600 mil pasajeros.

Si la misión era proyectar el escenario para febrero de 2007, la avalancha de nuevos datos echó por tierra cualquier estimación previa, comenzando por la licitación misma. Era como comenzar todo de nuevo. Incluso se hizo el ejercicio de calcular con las nuevas variables pero sin aumentar la cantidad de máquinas, para no subir la tarifa. Los guarismos no dieron: el tiempo de espera promedio se disparaba a la impresentable cifra de 10 minutos por trasbordo lo que se traduce en 80 mil personas esperando mas de media hora.

Finalmente los ingenieros concluyeron que no había otra solución que aumentar drásticamente la flota. Si se quería evitar un alza en costos y tiempo de espera, Transantiago necesitaba entre 5.600 y 5.900 buses circulando, lo que obligaba a tener un total de entre 6.100 y 6.400 máquinas para cubrir imprevistos. Ahora es posible revisar el detalle de los distintos cálculos que hizo la consultora, considerando diversas variables y escenarios, más una versión ampliada, que se entregó a la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados.

El estudio cayó como una bomba en Transportes. Hubo autoridades del Transantiago que lo cuestionaron duramente y se los enrostraron en privado a los ingenieros. Bastó que se conociera públicamente –en septiembre- el informe que calculaba 5.100 buses para que el subsecretario de Transportes, Danilo Núñez, lo descalificara: «Ese es uno de los estudios que se piden y que muchas veces se analizan, se acotan y se devuelven para que nuevamente se calculen ciertas áreas. El realizado por Fernández & De Cea ya ha pasado por distintas etapas», dijo el 6 de ese mes.

La guerra estaba declarada y trajo coletazos que afloraron durante las tensas sesiones de la Comisión Investigadora en la Cámara, cuando los ingenieros y consultores asistieron a ésta en agosto pasado. En dicha sesión afirmaron que el gobierno desoyó sus advertencias y no recibió bien sus cálculos: «Nuestro informe no hizo muy feliz a nuestra contraparte en el gobierno, nos trataron hasta de ineptos, pero insistimos en que ese era nuestro análisis».

Casi inmediatamente, el hasta entonces coordinador del Transantiago y contraparte de los consultores en ese episodio, Fernando Promis, pagó con su cabeza su responsabilidad en el conflicto y presentó su renuncia el pasado 8 de agosto. Poco después negó haberlos tratado de “ineptos”.

Los buses que faltan

De todos modos, Espejo decidió hacer cambios sobre la marcha en la segunda mitad de 2006. Optó por corregir la demanda calculada en las concesiones, como lo establecían las bases. Pero fijó el nuevo parque en 5.100 buses, cifra por debajo del último informe de los consultores. En el círculo del ex ministro hoy lo defienden diciendo que Fernández & De Cea entregaron otras propuestas después de su polémico estudio, una de las cuales corregía todos los cálculos a la baja: 4.900 buses en la calle.
-Eso es falso. Desde octubre de 2006 a la fecha, ninguna optimización realizada por nosotros dio flotas operativas inferiores a los 5.600 buses -responde Joaquín de Cea.

Hace pocas semanas, el 13 de agosto, surgieron nuevos cuestionamientos a la labor de los ingenieros. Una nota de La Nación reproduce las declaraciones en off the record de diversos operadores, que aseguran que Fernández & De Cea defendieron en enero pasado una cifra de 5.100 buses, vinculada a una tarifa de $380, y que “nunca hablaron de 6.100 ni 6.400 buses”.

– Los números que citan los operadores parece ser una mala interpretación de una presentación que hizo Transantiago sobre una serie de corridas de simulación con sensibilización de las tarifas. Pero la simulaciones nuestras tienen cantidades de buses consistentes con lo que siempre ha señalado nuestra consultora –reitera De Cea.

Volviendo atrás, sólo a fines del año pasado se distendió el conflicto entre los consultores y Transportes. Entre noviembre y diciembre los ingenieros se reunieron varias veces con el ministro y sus equipos –incluso fines de semana-, buscando una salida para un problema que iba a detonar dos meses después. Entre simulaciones y cálculos siempre topaban con el mismo problema: cómo satisfacer la mayor demanda y mantener los tiempos de espera en un máximo de cinco minutos promedio por trasbordo, sabiendo que eso obligaba a aumentar el número de buses. Una y otra vez, el problema era evitar una brusca alza de tarifas.

A esas alturas ya estaba claro que el Metro iba a quedar al borde del colapso en febrero por lo que una de las variables en la mesa fue subir el precio del pasaje del tren urbano en $50. Pero las matemáticas eran implacables: con eso se conseguía desincentivar el uso del tren subterráneo, pero también trasladaba más usuarios a los buses, lo que forzaba a nuevos aumentos en el parque… y en las tarifas.
Aunque se pensó en atrasar nuevamente el Transantiago, el temor a que los privados presionaran nuevamente por indemnizaciones –tal como había ocurrido en el aplazamiento de 2005- echó por tierra esa opción. Uno de los operadores calcula que “haberlo postergado para diciembre de 2007 les habría salido más barato que los US$ 290 millones que ya le pidieron al Congreso”.

En diciembre de 2006, cuando los santiaguinos ya se habían habituado a ver a Zamorano tratando de explicar el nuevo sistema, Espejo tiró la toalla. Optó por aumentar la flota a 5.600 buses, pero recurriendo a una fórmula intermedia: se haría firmar a los operadores contratos transitorios en los que se comprometerían a sacar a la calle las máquinas que faltaban.

Pero la medida no sólo generó otro grueso inconveniente: le reveló a varios actores del proceso que, de alguna forma, alguien resultaba claramente beneficiado. Con contrato transitorio nadie se atrevió a invertir en más máquinas nuevas. La única solución era comprar o arrendar las micros amarillas y acondicionarlas. Así nacieron las llamadas “micros enchuladas” y con ellas ganaron los viejos autobuseros.

¿Quién, de los operadores, tenía mejor acceso a esas máquinas viejas? El mítico Manuel Navarrete, al frente de Buses Gran Santiago y Buses Metropolitana, concesionarias de los troncales 3 y 5. Una ex autoridad del sector explica cómo fue posible que uno de los peores enemigos públicos de los gobiernos de Lagos y Bachelet terminara adjudicándose el 38% de los buses licitados el 2004: “Desde un comienzo se sabía que troncales como el 1, 3 y 5 debían quedar para los operadores nacionales, porque los extranjeros venían con una inversión mucho mayor, que elevaría las tarifas para los usuarios”. De los tres, Navarrete solo perdió el 1.

Cuenta regresiva

Durante los últimos meses, la gestión de Cortázar ha logrado despejar puntos críticos del sistema, comenzando por la renegociación de los contratos con los operadores, lo que apunta a corregir otra de las principales críticas: que los dueños de las líneas concesionadas gozaban de condiciones que les permitían utilidades sin cumplir con un mínimo aceptable de máquinas y –además- pagando multas insignificantes.

Y aunque los contratos también aseguran un aumento en la cantidad de máquinas –que deberían sumar 6.400 hacia diciembre-, para algunos especialistas vinculados al plan éste sigue presentando falencias, principalmente desde el punto de vista de una variable aún más inmanejable de lo que en su momento fue la “camisa de fuerza” de la negativa al subsidio.

“Aunque el sistema mejore, va a ser difícil que la opinión pública lo evalúe como un éxito. Esto es lo mismo que cuando mejora un paciente moribundo; para la gente el sistema ya está liquidado”, resume un experto. La misma fuente agrega que es “imposible” darle en el gusto a todo el mundo: si en algunas localidades celebran que algunos nuevos trazados les ahorran trasbordos en sus viajes cotidianos, “no se puede garantizar lo mismo para todos”.

Si bien dicho punto es inabordable, en Transportes sí se estudian medidas adicionales para mejorar el servicio. Una de ellas –aún en el borrador- es incorporar los taxis colectivos al sistema para así cubrir demandas muy puntuales que no hacen rentables nuevos recorridos de buses. Ello obligará a establecer normas para garantizar la calidad de los vehículos que se sumen y fijar un mínimo de tarifas para que éstos no compitan directamente con los buses.

Así, y -dejando de lado el hecho de que los corredores viales aún no se encuentran listos-, se advierte que el sistema sigue enfrentando una carrera contra el tiempo, especialmente desde que el ministro Cortázar se fijó fin de año como plazo para un notorio mejoramiento del sistema. “La prueba definitiva vendrá en marzo, después de que los santiaguinos tengan un respiro con las vacaciones de verano”, acota un técnico.

¿Y la tarifa? Cortázar ha sido enfático en las últimas semanas. «Mientras no se estabilice el sistema, la tarifa del Transantiago no se toca. Es seguro que no habrá ningún aumento durante el año 2007. La normalización o estabilización del sistema se verifica en la calle, sobre la base de la calidad del servicio que reciban las personas», dijo el pasado 9 de septiembre.

Un último detalle. Después de marzo del año entrante, será imposible desligar la evaluación de los usuarios de Transantiago del ambiente electoral previo a las municipales.

Vea entrevista Mario Marcel «Mario Marcel: “Nunca se pensó en un subsidio estatal para el Transantiago”