La economista Mariana Mazzucato trae de regreso al Estado emprendedor

Cuando se piensa en una empresa innovadora, el nombre de Apple viene de inmediato a la mente. Economistas y expertos en marketing nos dicen que ese tipo de compañías son el resultado de la genialidad de un grupo de ingenieros y del coraje de financistas que se arriesgaron en algo que era apenas un sueño. En esta historia de éxito el Estado no tiene ni siquiera un papel secundario; solo aparece al final: en el impopular rol de cobrador de impuestos. La moraleja es que si los países quieren generar ese tipo de empresas lo mejor es que el Estado se mantenga al margen.

La verdadera historia de Apple es más compleja y ha sido la economista Mariana Mazzucato quien la ha sacado a la luz. Mazzucato, “RM Phillips Professor” en Economía de la Innovación en la Universidad de Sussex y autora del superventas El Estado Emprendedor (Anthem, 2013), se encuentra en Chile invitada por la CEPAL para dictar la cátedra Raúl Prebisch, honor que han tenido académicos de la talla de Joseph Stiglitz  y Dani Rodrik.

En esencia, Mazzucato afirma que las innovaciones que permitieron crear el exitoso Ipad fueron desarrolladas por investigaciones de la industria de la defensa y de la exploración espacial estadounidense. Y todas esas investigaciones fueron financiadas con recursos públicos: desde las que permitieron crear Internet y el GPS, hasta las pantallas táctiles, incluyendo el asistente por voz SIRI. Mazzucato explica, de hecho, que Apple invirtió menos en Investigación y desarrollo (I+D) que otras industrias tecnológicas porque usó lo que el financiamiento público había creado.

-Steve Jobs y su equipo pusieron todo ese conocimiento en un formato cool. Y por supuesto que el diseño que le dieron es fundamental para el éxito comercial del Ipad. El problema es que la historia que se cuenta sobre el éxito de Apple olvida el rol público -dijo Mazzucato a CIPER.

En contrapunto con las idea neoliberales que han dominado el pensamiento económico en la últimas décadas, Mazzucato sostiene que el Estado no es útil solo para corregir las imperfecciones de los mercados, sino que ha sido esencial en la creación de nuevos mercados.

Afectar las políticas tributarias a través del lobby es la peor forma de corrupción, pues el resultado continúa por mucho tiempo, sin que nadie se dé cuenta y todo se presenta como parte de una política de crecimiento

Mazzucato le ha dedicado tiempo a entender por qué el aporte del Estado ha sido borrado de la historia de la innovación y qué efectos tiene ese olvido. Lo que ha encontrado al revisar el caso de Apple, es similar a lo que observa en la industria farmacéutica. Allí se afirma que los altos precios de los medicamentos son la justa retribución por los riesgos de los inversionistas para la difícil tarea de mover las fronteras del conocimiento, pero la verdad es que sólo en Estados Unidos esa industria recibe un aporte público anual de U$31 mil millones para investigación básica en farmacia y biotecnología. Lo mismo ocurre en el sector de la Defensa y en el desarrollo de la nanotecnología. Esto lleva a Mazzucato a afirmar que, aunque muchos tienen la percepción de que Estados Unidos es el epítome del libre mercado, “es en realidad el Estado el que ha llevado adelante una masiva inversión de riesgo para impulsar la innovación”.

La economista destaca dos consecuencias de borrar al Estado de la historia de la  innovación. La primera es política. Permite presentar al mercado como la fuerza innovadora y asociar al Estado con la inercia, sosteniendo que es demasiado burocrático para ser el motor dinámico que la economía necesita. Ese ha sido durante décadas el discurso de organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) que han recomendado a los países pobres y de nivel medio achicar y acorralar al Estado para alcanzar el desarrollo.

Para el economista de la Universidad de Cambridge, Ha-Joon Chang, el dominio de ese discurso ha implicado hacer que los países más pobres desperdicien recursos. Chang aborda el tema en su libro Malos Samaritanos, título que alude justamente a los que aconsejan a las naciones pobres crecer sin Estado. Chang sostiene que es la presencia activa del Estado la que explica el desarrollo de países como Japón, Corea, Finlandia (en los dos primeros, el Estado incluso definió qué debían exportar las empresas durante décadas). Pero el Estado proactivo también guió el desarrollo de Estados Unidos, el Reino Unido y de la mayor parte de las naciones que hoy prosperan. Al presentarlo como un lastre para el crecimiento, lo que hacen los países ricos es “patear la escalera” que les permitió desarrollarse, impidiendo que otros suban por ella (“Patear lejos la escalera del desarrollo” es el titulo de otro de los libros de Chang).

Citando al historiador económico noruego Erik Reinert, Chang recomienda que los países pobres hagan lo que los países ricos efectivamente hicieron, no lo que dicen que hicieron.

Pero para Mazzucato el contar mal la historia de cómo se genera la innovación tiene también un efecto económico-ético: facilita a las compañías apropiarse de las utilidades que generan los conocimientos que fueron financiados con recursos públicos:

Ha-Joon Chang

-El hecho de que los economistas no mencionemos el rol del Estado en el proceso de creación de mercados, implica que no solo entendemos mal cómo se lleva adelante la innovación, sino que alimentamos la desigualdad, permitiendo a las firmas recibir mucha más recompensa de la que les corresponde si tomamos en cuenta lo que pusieron en el proceso. Dado que la creación de valor es colectiva y el riesgo se reparte a lo largo de varios actores, la distribución de los beneficios debería reflejar eso -dijo a CIPER.

Para Mazzucato, lo que no se debe olvidar es que el sector privado no innova desde la nada: lo que hace es “surfear en una ola gigante de tecnología desarrollada con recursos públicos”, escribe en su libro.

Por eso, cuando en 2013 Apple repartió US$100 mil millones en dividendos para sus accionistas, Mazzucato argumentó que dada la relevancia que tenía el Estado en su tecnología, los contribuyentes estadounidenses poseían un derecho superior sobre esos ingresos que los accionistas.

Apple ha sido experta en privatizar al máximo esos rendimientos, desarrollando esquemas de elusión tributaria para pagar poquísimos impuestos, lo que ha sido investigado por las cortes a ambos lados del Atlántico y también por el Senado norteamericano.

En estas prácticas de elusión, Mazzucato ve la forma más dañina que adopta la corrupción:

-En el Reino Unido, por ejemplo, se aprobó una norma tributaria llamada “Patent box”, que fue propuesta por el lobby de la farmacéutica GlaxoSmithKline, aparentemente para promover la innovación. Pero lo que hace esta política es llevar millones a los paraísos tributarios sin afectar la innovación para nada. Y la consiguieron a través del lobby. Pienso que afectar las políticas tributarias a través del lobby es la peor forma de corrupción, porque nadie votó por GlaxoSmithKline, no es parte de un proceso democrático. Hoy hay muchos escándalos en Latinoamérica pero me parece que la mayoría de los casos son cosas bastante obvias que todos conocen. Las prácticas más perversas son aquellas de las que nadie se da cuenta porque continúan por mucho tiempo y se presentan como parte de una política de crecimiento -explica

Mazzucato no pretende que Apple desaparezca, pero sostiene que para que las economías funcionen hay que aprender a domar a esas corporaciones. Y la forma de hacerlo –dice- no es a través de beneficios tributarios (como el citado “patent box”) sino “a través de acuerdos simbióticos”. Da un ejemplo:

-A comienzos de los años 20 el gobierno de Estados Unidos permitió a la empresa AT&T mantener el monopolio del sistema telefónico siempre que reinvirtiera sus beneficios en investigación: ese fue el origen de Bell Labs, que jugó un rol clave en la revolución de las comunicaciones. Del mismo modo podríamos pedirle a las grandes farmacéuticas de hoy, que se benefician de miles de millones de dólares del sector público, que reinvirtieran sus utilidades en innovación y no como hacen ahora, que gastan más en la compra de acciones (sobre todo en comprar sus propias acciones) que en I+D. Otras estrategias podrían ser que las agencias públicas que invierten en las etapas tempranas de las compañías pudieran retener royalties o acciones por un tiempo, tal como lo hacen los capitales de riesgo.

¿Y El APPLE DE LA URSS?

Las ideas claves de Mazzucato se pueden deducir del caso de Apple. Y un punto central es que al rescatar al Estado del olvido, la economista no busca que reemplace a las empresas, sino que se produzca una simbiosis entre ambos actores. Para la economista, el Estado no es suficiente y el mismo caso Apple lo demuestra. Si es cierto que la tecnología que usa Apple es el resultado de la inversión pública norteamericana para ganar la carrera espacial y armamentista, ¿por qué la economía de la URSS no fue capaz también de producir una variedad similar de bienes?

En Chile, para reforzar la idea de que lo privado es bueno y moderno y lo estatal es malo y anticuado, se dice que lo producido en los países de la órbita socialista era de mala calidad. Eso, sin embargo, no explica el hecho de que la URSS logró poner al primer astronauta en el espacio y desarrollar una compleja y poderosa industria bélica equivalente a la estadounidense, capaz de construir portaviones, jets de combate y misiles nucleares. El punto, entonces, no es que ese país careciera de tecnología muy avanzada, sino por qué esos conocimientos no se expandieron al resto de la sociedad.

La respuesta de Mazzucato está en la existencia de empresas. Si bien la ex URSS muestra (otra vez) que el aparato público es el que tiene la fuerza para mover las fronteras del conocimiento, también remarca que para que ese conocimiento se transforme en crecimiento económico se requiere de una extensa y activa red que haga esa tarea:

-Una de las lecciones más importantes del derrumbe de ex URSS es que los beneficios de los avances tecnológicos que consiguió no se distribuyeron a lo largo de la economía. Por ejemplo, en los ´80 Japón tenía menos investigación y desarrollo (I+D) que la Unión Soviética, pero se enfocaba en muchas más áreas y tenía una red de organizaciones públicas y privadas que podían difundir los nuevos conocimientos a través de la economía -explica.

Un segundo asunto clave que se desprende de la historia de Apple, es que gran parte del avance tecnológico que explota esa empresa se generó de una forma particular: no porque Estados Unidos hubiera específicamente querido incentivar la fabricación de celulares o computadores personales. Lo que ese país se propuso fue algo realmente ambicioso: llegar a la Luna. Y para conseguir esa meta muchos sectores económicos tuvieron que proveer soluciones técnicas, es decir innovar. Mazzucato deduce de eso que un rol clave del Estado está en establecer misiones, determinar problemas globales para cuya solución sea necesario que muchos sectores se involucren, se modernicen, crezcan:

-El desafío espacial implicó el desarrollo de una docena de distintos sectores que tuvieron que aportar soluciones para hacer ese logro posible y que se revitalizaron en ese proceso. Del mismo modo, el desafío del cambio climático requiere que muchos sectores se revitalicen y desarrollen nuevos métodos de producción y distribución. Pero ellos no lo van a hacer por su cuenta. Para eso está la política: para hacer que pasen cosas que no habrían pasado de otro modo -afirma.

Así como el desarrollo de la energía solar, el problema de la escasez de agua, las enfermedades, hay un centenar de asuntos que los Estados podrían asumir como misiones y que en el intento de buscar mover las fronteras del conocimiento podrían generar el crecimiento de distintas áreas de la economía.

Mazzucato cita un ejemplo actual: el boom que vive la industria del acero de Alemania en oposición a la crítica situación de la industria inglesa. Argumenta que Alemania reinventó su industria enfocándose en el reciclado del acero más que en la producción. Pero lo interesante, puntualiza, es que “este enfoque se derivó de la inversión del Estado en energías renovables. Es decir, es la búsqueda de tecnologías limpias lo que llevó a replantearse la forma de producir acero y ha introducido cambios en muchas otras industrias. Esto muestra cómo la misión asumida por el Estado de realizar investigación de energías renovables, puede activar otros sectores”.

POR FAVOR, ALIMENTE A LOS ANIMALES

Esta forma de promover la innovación y la productividad está en las antípodas de lo que en Chile se considera una estrategia apropiada. Desde la dictadura en adelante la única injerencia pública aceptada (en el área de la producción) es la provisión de las condiciones básicas (seguridad policial, infraestructura, estabilidad macroeconómica para que haya financiamiento, etc.) para que las empresas sean las protagonistas del desarrollo. Cada paso más allá, se dice, introduce distorsiones en el mercado, lo hace más ineficiente e improductivo.

El economista Luigi Zingales, autor del libro Salvando al capitalismo de los capitalistas, resume las bondades de esta “falta de política pública” recordando el letrero que se instala en los parques nacionales: “No alimente a los animales salvajes”. La razón de ese letrero, dice Zingales, es que si los turistas los alimentan, se vuelven flojos y pierden su capacidad de alimentarse por sí mismos. “Lo mismo debiera establecerse para las empresas” explicó Zingales: “Lo digo no porque no me gusten las empresas, sino porque me gustan, pero no quiero que sean subsidiadas ni favorecidas por el gobierno, porque de esa forma se hace a los empresarios flojos e incapaces de competir en el mercado mundial”.

En Chile, una gran cantidad de pequeñas empresas se crea cada año. Y se hacen políticas para que cada día surjan mas, sobre todo tecnológicas. Pero según los datos del Ministerio de Economía más del 60% de las empresas que hay actualmente son de tamaño “micro”, y cerca de la mitad de ellas deja de existir antes de los tres años. La teoría no se preocupa de eso pues así es la destrucción creadora descrita por Schumpeter: las más competitivas e innovadoras sobrevivirán y de ese proceso saldrá la nueva Apple y el nuevo Steve Jobs.

El desafío del cambio climático requiere que muchos sectores se revitalicen y desarrollen nuevos métodos de producción y distribución. Pero ellos (las empresas privadas) no lo van a hacer por su cuenta. Para eso está la política: para hacer que pasen cosas que no habrían pasado de otro modo

Lamentablemente, según escribe Mazzucato, esas expectativas no se ajustan a la evidencia internacional. Las empresas pequeñas escasamente invierten en I+D, no tienen recursos para hacerlo y usualmente son menos eficientes e innovadoras. De hecho, apunta Mazzucato, la innovación no se genera en países con muchas pequeñas empresas como Chile;  sino en países con un nutrido grupo de medianas y grandes firmas y pocas firmas pequeñas. Es decir, para que haya innovación, una parte de las microempresas que mueren cada año en Chile debiera crecer hasta un tamaño medio.

Por ello la economista cree que el esfuerzo público no se debe dirigir a impulsar la aparición de más emprendimientos, sino que a generar un “ecosistema” que les permita crecer a las que ya se han formado. En el caso estadounidense, dice, el ecosistema tecnológico se nutrió y creció con la investigación financiada por el gobierno, ya sea porque las firmas accedieron directamente a los fondos de investigación (como Apple, Compaq o Intel) o porque supieron comercializar la tecnología que el Estado había pagado (como Apple y Google).

Contradiciendo a Zingales, la economista Mazzucato dijo a CIPER que ese ecosistema debe proveer a las empresas de un “paciente y estratégico financiamiento de largo plazo que permita a las pequeñas compañías emprender, innovar y tener tiempo para comercializarse”.

Es decir, para Mazzucato el Estado no puede reducirse a proveer el mínimo:

-Yo planteo una alianza entre el Estado y el sector privado. Pero para que la alianza sea  provechosa, hay que tener una mejor idea de qué es lo que el Estado puede aportar. Si se limita a crear las condiciones básicas, la alianza no producirá lo que la economía necesita para crecer e innovar. En ese sentido, mi propuesta de que el Estado actúe movido por “misiones” busca enfatizar que el problema de la innovación y el crecimiento no se resuelve actuando sobre áreas específicas de la economía, sino abordando grandes problemas cuya solución obliga a dinamizar a muchos sectores. Para lograr eso, el rol del sector público no puede ser sólo subsidiar, sino directamente invertir en áreas que necesitan mucho capital y son riesgosas y donde el sector privado no está dispuesto a invertir.

Respecto de esto último, la economista recuerda que a diferencia de lo que se suele repetir, Silicon Valley no se levantó con capital de riesgo sino que este llegó luego de que el negocio se echó a andar y ya no era tan riesgoso.

-El mundo está lleno de financiamiento impaciente que inhibe el crecimiento de las empresas –afirma.

La propuesta de Mazzucato no es sencilla de materializar en Chile. No solo porque choca con la extendida convicción de que el Estado no debe interferir en la producción de bienes, sino porque cuando hablamos de mover las fronteras del conocimiento, la posibilidad de fracaso es alta y es necesario generar una cultura pública que soporte el fracaso y persista. Por ejemplo, si el gobierno se involucra en la “misión” de desarrollar energía solar, ¿cuánto tiempo puede estar ese proyecto perdiendo dinero? ¿Cuántos fracasos puede soportar el sistema, la oposición política o la prensa antes de hablar de desfalco?

Ha-Joon Chang en su libro Malos Samaritanos da el ejemplo de Toyota, cuya historia puede dejar más claro el coraje y la actitud que requieren la innovación. En 1933, cuando Toyota era solo una industria textil, comenzó a recibir grandes cantidades de recursos públicos para transformarse en una industria automotriz. El proyecto duró más de 20 años en los que incluso el gobierno debió salvarla de la bancarrota y en los que se supervigiló estrictamente los planes y las metas de esta transformación. Cuando finalmente en 1958 colocaron el primer auto en el mercado norteamericano, fue un fracaso y debieron retirarlo. Hoy sabemos el final exitoso de esa historia, pero en ese momento la opción era renunciar y tirar a la basura los millones invertidos o persistir y correr el riesgo de seguir perdiendo.

Emprender aventuras de esa naturaleza requiere una mirada compartida del desarrollo que no es fácil de lograr. Se necesita, pareciera, un cierto desarrollo social para emprender esa marcha a un desarrollo económico. En ese sentido, Mazzucato argumenta que para materializar una alianza entre Estado y privados, es necesario desarrollar una forma de evaluar los resultados que supere la evaluación de fracaso que hace el mundo financiero. También es necesario crear organizaciones públicas que exploren y tomen riesgos; e invertir en el sector público de modo de “dotarlo de capacidad de hacer”, remplazando las políticas de tercerización que lo desmontan. Finalmente, como el fracaso es una posibilidad real “es necesaria una mejor distribución de los riesgos y de los premios cuando hay éxito”.

Aunque los problemas no son menores, Mariana Mazzucato cree que este tipo de políticas tiene un futuro promisorio:

-En el pasado, el desafío principal fue el desarrollo de complejos militares aeronáuticos. En el futuro estos desafíos estarán más relacionados con energía, salud y con desafíos socio-tecnológicos. Tenemos cientos de problemas cruciales que resolver y en los que el Estado y los privados pueden trabajar juntos en el marco de una misión -dijo Mazzucato a CIPER.

* Esta entrevista es parte de una serie sobre desarrollo y productividad con investigadores como Ben Ross Schneider (MIT) y Ha-Joon Chang (Universidad de Cambridge) que busca ampliar el debate actual de por qué Chile crece poco y que vías hay para enfrentar ese problema.

 Vea aquí todos los diálogos con académicos realizados por el periodista Juan Andrés Guzmán