Minsal prepara el traspaso a Entel por trato directo del Programa Salud Responde

La idea de generar un programa que atendiera vía telefónica los requerimientos sanitarios de la población, surgió durante la gestión del ex ministro de Salud, Pedro García (2003-2006), para disminuir el colapso de los servicios de urgencia. El sistema se basaría en el modelo catalán Sanitat Respon, que atendía a través de un call center de acuerdo a protocolos clínicos establecidos llamados script. Antes de implementar el sistema en Chile, funcionarios del Minsal viajaron a España y compraron esos protocolos para luego adecuarlos a la realidad sanitaria nacional. Eso fue en 2005, cuando el programa ya empezaba a tomar forma.

En mayo de ese año, el director del Servicio de Salud Metropolitano Occidente (SSMOcc) firmó una resolución que creaba el Centro de Asistencia Remota en Salud (CARS), una unidad que se encargaría de “ofrecer a la ciudadanía un servicio permanente en salud, las 24 horas del día, siete días a la semana” por medio de la implementación de un modelo de plataformas. Un mes después, otra resolución dotó al CARS de un directorio asesor compuesto por el ministro de salud; los subsecretarios de Economía, Salud Pública y Redes Asistenciales; el superintendente de Salud; y los directores de Fonasa y el Instituto de Salud Pública (ISP), entre otros. El paso siguiente lo dieron el Minsal, Fonasa y el SSMOcc al firmar el 13 de diciembre de 2005 un convenio de colaboración para poner en marcha el programa. Para entonces, sin concurso público de por medio ya estaba claro quién se haría cargo del soporte tecnológico de Salud Responde: Entel.

A través del convenio, Fonasa se comprometió a incluir ese mismo día un addendum al contrato que suscribió con Entel en 2002 para implementar una segunda línea telefónica, un servicio cuyo “nombre de fantasía” sería Salud Responde. Por su parte, el Ministerio de Salud asumió la responsabilidad de transferir anualmente los recursos necesarios a Fonasa a través de una modificación presupuestaria que debe aprobar la dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES), ya que implica una disminución del aporte fiscal a la Subsecretaría de Redes Asistenciales. Como el ministerio no contaba con la glosa suficiente de funcionarios a honorarios, el SSMOcc asumió la contratación del personal calificado a través del CARS.

Así fue que Entel se convirtió en el socio privado de un programa público sanitario. Y su interlocutor sería el Servicio de Salud Metropolitano Occidente (SSMOcc), función que hasta hoy resulta inexplicable. El Minsal le pagaría por el uso de la línea, por lo que el monto aumentaría gradualmente a medida que creciera el volumen de llamadas de acuerdo a un cuadro de escenarios (minutos máximos de llamadas mensuales y costos fijos mensuales) definido en el addendum. Además, Entel proporcionaría la infraestructura, la plataforma tecnológica, los equipamientos y el personal no profesional de la salud que responde llamadas de información general y de derivación. A fines de ese mes, Salud Responde comenzó a operar en las instalaciones de Entel Call Center S.A., en avenida Vicuña Mackenna 3747, en San Joaquín. Todavía funciona allí.

SE RECOMIENDA CONCURSO

El primer año, Salud Responde operó sólo en la Región Metropolitana. Para noviembre de 2006, cuando terminó su período de marcha blanca, ya registraba 274.000 llamadas. Lo que venía era un plan de expansión para cubrir todo el territorio nacional durante 2007. Pero antes de eso, el Minsal solicitó al Diplomado en Evaluación Social de Proyectos de la Universidad Católica un estudio sobre la conveniencia socio-económica del programa. Para entonces, la ministra de Salud era Soledad Barría (2006-2008).

El informe concluye que el servicio es económicamente conveniente para el país. En todo caso, no consideró los escenarios reales de pago, sino uno optimizado según la proyección de llamadas mensuales vigente a esa fecha: el escenario Nº 1 del cuadro contemplado en el addendum. De acuerdo a ese escenario, los costos fijos del programa (arriendo de call center y pago de remuneraciones) no superaban los $343 millones anuales. El problema es que, de acuerdo al mismo addendum, ese escenario no corría para la línea de Salud Responde.

El addendum establece que el escenario base de facturación para el programa es el Nº 6, que contempla un máximo de 250.000 minutos al mes. Eso significa que por contrato, el cobro fijo mensual mínimo por parte de Entel es de 3.059 UF (actualmente, casi $70 millones), a los que se suma un cobro variable por minutos extra. El informe indica que “para solucionar este problema, se recomienda una licitación pública de los servicios del call center, bajo el supuesto de que operará el principio de la libre competencia de mercado en la obtención de precios más competitivos”. Esa licitación nunca se realizó.

Durante 2007, el programa cumplió su cronograma y amplió gradualmente su cobertura hasta llegar a todo el país. Ese mismo año, el CARS se convirtió en un departamento ministerial, por lo que pasó a depender directamente del gabinete del ministro. Se le dotó de una oficina de dos pisos en Monjitas 524, a dos cuadras del Minsal, donde llegó a trabajar un equipo de 12 personas en la coordinación de Salud Responde. El programa crecía. A esa altura, la línea ya tenía cobertura incluso en altamar. También se fueron sumando servicios. Después del terremoto de febrero de 2010 se implementó una línea de psicólogos. Luego se sumaría el servicio de consejería telefónica para consultas sobre VIH/Sida y enfermedades de transmisión sexual, Fonosida.

El sistema llegó a contar con más de 100 profesionales de la salud cumpliendo turnos. Según un estudio de satisfacción usuaria que realizó el Minsal en 2009, el servicio de asistencia sanitaria de Salud Responde tenía un nivel de satisfacción del 95%.

-En 2010, nos dimos cuenta de que todo esto era súper raro, porque estos addendum no tienen toma de razón de Contraloría. Evaluamos la situación e hicimos una reingeniería completa sobre cómo debería funcionar el sistema Salud Responde, incluyendo un cambio del contrato que se debía hacer. Hicimos a fines de 2010 una intervención para aclarar la situación, sacamos determinadas cosas en función a un diagnóstico que hicimos en el ministerio. Como era un addendum no formal, todo era un completo desorden–dijo a CIPER el ministro Jaime Mañalich.

Con los cambios implementados por la nueva administración para simplificar las líneas a través de un menú de opciones inicial y un organigrama más acotado, según los datos entregados por el Minsal, se redujeron los costos de administración en un 79% y en agentes telefónicos en un 14%. Aún así, los niveles de calidad del programa se mantuvieron: para 2012, cuando se registraron 2.135.258 llamadas con un promedio de 6.550 diarias, la satisfacción de usuario fue del 92%.

Durante los años siguientes, el programa parecía seguir desarrollándose con normalidad, aunque de a poco empezó a restringirse. Según varios funcionarios del ministerio consultados por CIPER, porque para el Minsal seguía resultándole muy caro. En 2010, el costo total del programa superó los $1.500 millones. Al año siguiente, sólo en remuneraciones se pagaron $700 millones y, en 2012, el monto que solicitó el Minsal a la Dipres para gastos en personal de Salud Responde fue de $550 millones. En total, con lo que se pagó a Entel, el monto bordeó los $1.100 millones.

Para el ministerio, la disminución de los costos se lograría externalizando completamente el programa. La estrategia para hacerlo: deshacer el convenio con Fonasa y el SSMOcc, cancelar al addendum que dio origen a Salud Responde y entregarle el programa directamente a Entel por al menos 15 meses, hasta que se abra una licitación.

SALUD YA NO RESPONDE

Poco a poco, y sin entregar explicaciones, el personal del Departamento de Asistencia Remota en Salud (DARS) y los servicios que entrega Salud Responde fueron disminuyendo bajo la lógica de optimizar los recursos. Todas las personas consultadas por CIPER para esta investigación concuerdan en que si bien partió antes con la disminución de horas asignadas a los profesionales de la salud que operan la plataforma, el proceso se aceleró cuando Benjamín Correa, jefe de campañas sanitarias del Minsal, asumió la jefatura del DARS en mayo de 2012. Aunque él aseguró a CIPER que han sido varias personas las que han participado, funcionarios del ministerio aseguran que, junto a la coordinadora administrativa del departamento, Paola Barcaza, Correa ha sido el hombre ancla en las negociaciones con Entel para el traspaso del programa.

Desde entonces, Salud Responde ha dado un giro programático que apunta a disminuir su rol asistencial y potenciar el área de información, convirtiéndose de cierta forma en un simple canal para el marketing del ministerio y la promoción sus campañas.

Lo anterior es ratificado por Constanza Letelier, jefa de la División Jurídica del Minsal: “El ministerio tomó la decisión de tomar Salud Responde a su cargo para darle una orientación más dirigida a la promoción, prevención y educación en salud”.

En junio de 2012, el Minsal dio aviso a Fonasa y el SSMOcc su intención de dar término al convenio que firmaron en 2005 para implementar Salud Responde. Aunque según el ministro Mañalich esa decisión ya se había tomado en 2010, no se hizo efectiva sino hasta después de que una auditoría interna al programa en 2012 detectara que parte de los fondos para el personal que trabaja en la plataforma era destinado a otros funcionarios del SSMOcc. Ese informe detectó además que Entel no contaba con los mecanismos necesarios para controlar las horas registradas por cada funcionario.

A fines del año pasado, en el DARS sólo quedaban Correa, Barcaza y dos funcionarias administrativas. Ya no se justificaba que tuvieran oficina propia, así que se desmanteló su sede en Monjitas 524 y fueron trasladados al edificio del ministerio. En las instalaciones de Entel, el sistema también sufrió cortes. Desde enero de 2013 que Salud Responde ya no cuenta con psicólogos en su plataforma: todos fueron despedidos, poniendo así fin a una línea que durante los últimos años se encargó de atender todo tipo de consultas, incluyendo intentos de suicidio o descompensaciones de pacientes esquizofrénicos. También desapareció la conexión con altamar. Además, se eliminó el seguimiento de pacientes crónicos, un servicio clave para el cumplimiento de las metas sanitarias de consultorios y establecimientos de atención primaria. Y lo mismo pasó con el monitoreo de pacientes quirúrgicos.

-Los hospitales cargan al sistema una base de datos de los pacientes que han dado de alta. A esa gente se le hacía un seguimiento y una guía para su post-operatorio, pero hoy se dejó de hacer y nunca se les avisó. Si vas hoy a la plataforma tienes más de 3.000 pacientes en seguimiento a los que nadie ha llamado. Los más graves son los cardio-quirúrgicos. Los cirujanos de corazón y tórax del país están mandando a la gente a su casa en el entendido de que nosotros hacemos el seguimiento, pero eso ya no existe –dice la ex coordinadora médica de la plataforma, Francisca Toro.

Tampoco siguen los programas de capacitación del personal. Actualmente, las únicas personas que están siendo capacitadas en la plataforma son los estudiantes que respondieron a anuncios de trabajo que Entel publicó en distintos portales a partir de noviembre de 2012 (ver anuncio). Los profesionales de la salud contratados por el ministerio –a través del SSMOcc– son los encargados de llevar a cabo esas capacitaciones, a pesar de que cuando se haga oficial el traspaso a Entel, ninguno de ellos seguirá trabajando allí.

A la par de esos cambios, por orden directa del ministro Mañalich, Correa y Barcaza se han encargado de gestionar todos los trámites para sellar el traspaso de Salud Responde a Entel. Así fue que antes de fin de año, dejaron todo listo para que el programa pasara a depender lo antes posible de la empresa privada.

El 19 de diciembre de 2012, el Minsal reservó un total de $1.900 millones para el “Trato directo para servicios de Salud Responde y Fono COMPIN”. Según explicó Correa a CIPER, $1.100 millones corresponden a Salud Responde, mientras que los otros $800 millones son para la administración del servicio Fono COMPIN. El monto, en todo caso, sorprende. Si la razón para externalizar el servicio es reducir costos, no se entiende que se entregue a Entel una cifra equivalente a los presupuestos con los que ha contado el programa durante los últimos dos años. Como todo ese dinero está asignado al pago del contrato, durante los dos primeros meses de 2013 Salud Responde ha funcionado sin recursos. El DARS debió pedir a comienzos de año una remesa por $70 millones para pagar los sueldos de enero y febrero.

También a fines de diciembre, la empresa de telecomunicaciones entregó al ministerio la boleta de garantía Nº 0454643, por un total de $525 millones. Durante la segunda semana de febrero, dos ejecutivos de Entel fueron a retirar esa boleta que se guardaba en el Departamento de Finanzas del Minsal. No porque quisieran echar atrás el negocio, sino que como la resolución afecta que emitió el Minsal para autorizar el trato directo aún no ha sido aprobada por la Contraloría, el documento de garantía venció. Ese mismo día, Entel dejó en el ministerio una nueva boleta, en reemplazo de la que venció. Su número es el 0462308, aunque esta vez por $500 millones. Las dos son del banco BCI.

LA RUTA DE LA RESOLUCIÓN AFECTA

Cinco días antes de que terminara 2012, el ministro Jaime Mañalich autorizó el trato directo con Entel mediante un documento que un día después saldría del Minsal rumbo a la Contraloría: la resolución afecta Nº 1.190. El documento señala que Entel se hará cargo de Salud Responde durante 15 meses, hasta que se haga una licitación pública para la continuidad del servicio. El proyecto de esa licitación ya está avanzado y se encuentra desde fines de enero en la División Jurídica del Minsal.

De acuerdo a un documento al que CIPER tuvo acceso y que muestra la ruta completa que ha seguido la resolución, su confección partió el 3 de diciembre pasado, cuando el DARS envió a tramitación en la División Jurídica del ministerio el memorándum Nº 64 junto a tres carpetas que contenían el contrato y los anexos del convenio con Entel. El día 20 de ese mismo mes, llegó al DARS la resolución que en su parte superior dice: “Autoriza contratación directa sobre servicios ‘Salud Responde’ con la empresa Entel Call Center S.A. y aprueba contrato y anexos que indica”. A la semana ya tenía impreso el número 1.190. El 27 de diciembre ingresó a la Contraloría para su toma de razón junto a otros documentos bajo la nómina 1068165.

Poco más de un mes tardó la Contraloría en revisar la resolución, el contrato y los anexos que le envió el Minsal. Y en ese tiempo, descubrió inconsistencias que se debían corregir. Por eso el 31 de enero, el documento fue retirado por el ministerio. Según contaron a CIPER distintos funcionarios del Minsal que solicitaron reserva de su nombre, la negativa del ente fiscalizador a tramitar la resolución tiene que ver con la ausencia de un concurso público para adjudicar el contrato. Los antecedentes que tuvo a la vista la Contraloría no justificaban el traspaso del Programa Salud Responde a Entel por trato directo, así que pidió todos los documentos relativos al convenio con Fonasa que dieron origen al programa. Ese mismo día, la División Jurídica del Minsal le hizo llegar directamente al contralor nacional, Ramiro Mendoza, la resolución y el contrato con sus anexos.

Desde entonces, con la resolución original guardada bajo llave en sus dependencias, el ministerio ha puesto en marcha un plan para que el trato directo se concrete lo antes posible sin tener que abrir una licitación.

A través del memorándum Nº 460, Constanza Letelier, jefa de la División Jurídica del Minsal, el 4 de febrero informó sobre el estado del trámite al ministro Mañalich, a su jefe de gabinete Arturo Zúñiga, a los jefes del DARS y a la Subsecretaría de Salud Pública, entre otros. Después vendrían dos minutas que llegaron desde la Subsecretaría de Salud Pública, la última de ellas fechada el pasado 12 de febrero. En ella, el asesor del subsecretario, Jorge Hubner, le pedía a Letelier “por favor proceder según lo indicado por Contraloría”. Al día siguiente, la jefa de la División Jurídica le envió un memorándum a Zúñiga en la que le solicita colaboración para la tramitación de la resolución afecta “respecto de convenios con Fonasa”.

En los próximos días, el ministro Mañalich hará entrega a la Contraloría de todos los antecedentes solicitados (convenios con Fonasa que están anexados en esta investigación) para tratar de regularizar los contratos previos de acuerdo a la Ley de Compras y sacar adelante el contrato con Entel. Mientras, en el Minsal se preparan las bases para una licitación que, en el mejor de los casos, podría abrirse en marzo de 2013 y que podría extenderse, en el mejor escenario, hasta marzo de 2014, justo cuando termina la labor de este gobierno. Será entonces ahora decisión de la Contraloría el futuro de Salud Responde: o sigue tal cual, bajo las mismas reglas actuales, mientras se termina la licitación pùblica; o si la entrega a Entel por trato directo sigue su curso.

Más allá de los errores cometidos desde el inicio del programa en 2005, Salud Responde ha sido un servicio clave en los índices de eficiencia en el área de la actual administración. Por eso mismo no se entiende su traspaso a Entel por 15 meses, lo que le significa a la empresa un negocio por $1.900 millones, cuando todo indica que la licitación no estará terminada antes de que este gobierno termine su período. Un funcionario del Minsal comentó a CIPER: “Lo que genera impotencia es que se traspase una política pública a un privado, sobre todo saltándose los procesos legales. Puedes traspasar un servicio de aseo, fotocopiado, secretariado, auxiliares, pero no un servicio de salud. Hay cosas de las que el privado sí se puede hacer cargo o que el Estado pueda traspasarle por no ser capaz de llevarlas adelante, pero también hay políticas y procesos de los que el Estado no se puede desligar. Una de ellas es la salud pública”.