CASEN: Errores y aciertos para no seguir contando pobres

Erradicar la indigencia es una de las promesas de campaña que Sebastián Piñera renovó a la luz de los resultados de última encuesta CASEN. Terminar con la miseria fue también uno de los compromisos de Ricardo Lagos casi una década antes. Aunque hubo importantes avances, algo falló en el camino y el debate sobre el combate a la pobreza extrema ha vuelto a posicionarse como un tema central de la agenda política.

El desafío de Lagos se inició en un ciclo de sesiones bautizadas como “Seminarios Académicos Presidenciales”. Fuera del horario de oficina y sin figurar en la agenda pública del Primer Mandatario, éste invitaba a expertos a debatir distintos temas. Eran su joyita y exigía total confidencialidad a cada uno de los asistentes. Nunca se filtró ni su existencia ni lo que se habló en los nueve seminarios que organizó durante su sexenio.

Lo que sí trascendió fue uno de sus resultados: el programa Chile Solidario. Corría abril de 2002 y en la Dirección de Presupuestos le daban vuelta al perfeccionamiento del sistema de protección social. Bajo la coordinación del asesor presidencial Víctor Tokman, ministros y una decena de funcionarios de gobierno, además de expertos de distintos centros de estudios y ONGs ligadas al tema de la pobreza participaron en el debate.

-Lo primero era decidir en qué concentrarnos, ¿pobreza, indigencia o equidad? Hubo partidarios de todo, pero naturalmente surgió que empezáramos con la indigencia. Había claridad en que era una tarea posible de atacar. El presidente le dio vueltas, insistió mucho en ese punto y estaba en la disyuntiva de cómo hacerlo -recuerda Tokman.

Harald Beyer, coordinador académico del Centro de Estudios Públicos (CEP), a quien se le ubica en el sector más a la derecha del grupo, saltó entonces con una respuesta liberal: “Les mandamos un cheque, la gente sabe qué hacer con su plata, no se trata de imponerlo”.

La idea no era del gusto de algunos expertos que llevaban tiempo trabajando en el tema de la pobreza desde un mundo más de izquierda, orientando los esfuerzos hacía proyectos colectivos. Algunos sentían que el bono transformaría la relación con el Estado en un vínculo más clientelista: condicionaría el acceso a los beneficios sociales a un canje monetario individual. Pero Lagos enganchó con la idea de Beyer, consciente de que aunque modesto, un bono de $10.500 podía ser suficiente para sacar a un buen número de familias de la línea de la indigencia.

–Siento que no gané esa pelea– se lamenta hoy Beyer–. Soy partidario de una transferencia más generosa. Yo le dije al Presidente que se podía calcular cuánto faltaba para poner a las personas sobre la línea de la pobreza extrema, pero los otros insistieron en que eso iba a generar dependencia. Creo que si uno lo diseña bien, puede superar esa crítica.

Lagos también acogió la propuesta que traían Mideplan y el Fosis, donde ya se estaba ejecutando un plan piloto del programa Puente. Su símbolo era un tablero de juegos en que los participantes debían cumplir ciertos requisitos que los ayudarían a cruzar el puente para salir de la extrema pobreza.

La conclusión final fue que no bastaba con repartir dinero, sino que la política debía ir acompañada de un fuerte apoyo psicosocial que tomaría como base lo avanzado por el Fosis. Un profesional (“apoyo familiar”), visitaría periódicamente los hogares para fomentar la convivencia armónica y las competencias para obtener ingresos, junto con vincularos con las redes del Estado, donde recibirían asistencia prioritaria en salud, educación y acceso a mejor alimentación infantil, becas, subsidios y pensiones. A sugerencia de Beyer, El Puente iría acompañado de un bono, condicionado a aquellas familias que cumplieran con los pasos exigidos, como enviar a los niños al colegio o cumplir con los controles médicos.

Se formaron grupos de trabajo para diseñar el programa mixto y las decisiones se tomaron contra el tiempo. Faltaba cerca de un mes para el 21 de mayo, ocasión en que Lagos anunciaría la creación del Chile Solidario como eje de la política de protección social: “Es decisión de mi gobierno, que al término de mi mandato, en Chile ya no exista más el drama social de la indigencia y la miseria”.

A fines de ese año ya se estaba ejecutando y se transformaba en uno de los programas estrella de Lagos. No sólo prometía erradicar la indigencia, sino que era elogiado en distintos países por la innovadora forma con que combinaba apoyos familiares, acceso a los beneficios estatales y subsidios condicionados.

CASEN: Dos lecturas para el impacto del gasto social

La encuesta CASEN realizada en 2006 fue la primera que midió la pobreza después de un tiempo prolongado de funcionamiento del Chile Solidario. Si bien quedó claro que tras el fin del gobierno de Lagos no se había cumplido la meta de eliminar la indigencia, ésta seguía su trayectoria descendente: en un trienio bajó de 4,7% a 3,2%. En cuanto a la pobreza no indigente, entre 2003 y 2006 ésta había caído de 14% a 10,5%. En total, 13,7% de los chilenos todavía era considerado pobre y vivía bajo la línea artificial trazada por la CASEN. Aunque la forma de medición es criticada por los expertos, aún constituye la única medición oficial.

Pese a que durante la administración de Michelle Bachelet el foco estuvo precisamente en profundizar la red de protección social, la tendencia a la baja se interrumpió en la segunda medición realizada durante su mandato. El 13 de julio pasado, el Presidente Piñera dio a conocer las cifras de la CASEN 2009: 15,1% de la población es considerada pobre. El porcentaje se descompone en 3,7% de personas que viven en la indigencia y 11,4% de pobres no indigentes. El Primer Mandatario culpó a la burocracia, el despilfarro y la corrupción. Su ministro de Mideplan, Felipe Kast, apuntó a los altos costos administrativos y cuestionó la falta de evaluación de los programas existentes.

La interpretación del gobierno desató el vendaval. Implicaba una dura crítica a la política social de los gobiernos de la Concertación. Se cuestionó la lectura de los datos al obviar el efecto de la crisis económica internacional en los resultados.

-La encuesta se hizo exactamente en el nudo de la crisis, cuando el desempleo era 2,6% más alto que cuando se encuestó en 2006. La inflación del precio de los alimentos hizo que la canasta con que se mide la pobreza subiera 36%, mientras el IPC lo hizo en un 14%. Ése es el tema de fondo -explica el economista de la Universidad de Chile Alejandro Micco, ex jefe de asesores del Ministerio de Hacienda en el gobierno de Bachelet.

A su juicio, las políticas sociales atenuaron el impacto de la crisis: “No aumentó la deserción escolar, punto muy importante para el desarrollo futuro. Durante la crisis de 1982 veías las calles llenas de niños pidiendo plata. Un cambio sustantivo porque no estás hipotecando a las futuras generaciones por una crisis. Eso es protección social. Chile Solidario condiciona la entrega de dinero a la escolaridad”.

Este diseño permitió que, pese a la crisis y la pérdida de empleo, los más pobres contaran con un “paraguas” básico de programas sociales que les permitió enfrentar de mejor forma la tormenta.

A fines de julio, cuando aún no amainaba la discusión sobre el aumento de la pobreza, la segunda entrega de la encuesta CASEN, esta vez referida a la distribución del ingreso, reavivó la polémica. Kast puso el acento en el aumento de la desigualdad. Las cifras exhibidas eran dramáticas: si en 2006 los ingresos del 10% más rico representaba 31,3 veces el ingreso del 10% más pobre, en 2009 la brecha había subido a 42,3 veces. La brecha más alta desde 1990. Lo que no se destacó es que si a los ingresos propios de las familias (autónomos) se sumaban todas las transferencias hechas por el Estado a través de distintos subsidios, el aumento era más leve: de 23,9 a 25,9 veces.

Esta vez Micco salió públicamente a rebatir la información. En una columna en La Tercera escrita junto al ex ministro de Hacienda Andrés Velasco, argumentaron que la cifra entregada por Kast se refería sólo al ingreso familiar, y lo que correspondía era mirar el ingreso per cápita (cuánto recibe cada miembro de la familia) e incluir los subsidios y otros beneficios entregados por el Estado (ingreso monetario). Así, la interpretación cambiaba: si en 2006 el 10% más rico recibía 34,4 veces más que el 10% más pobre, en 2009 la brecha había caído a 32,5 veces.

Si bien esta lectura pudo ser vista como un intento de defender las políticas de Bachelet, pues muestran el impacto positivo de los programas sociales, Micco y Velasco contaron con el sorpresivo respaldo de Harald Beyer desde el CEP. En carta enviada a El Mercurio, el economista argumentó que desde el punto de vista del bienestar de los hogares, lo importante es analizar el ingreso monetario per cápita, y visto así la brecha se había reducido. “Es oportuno recordar que a pesar de la crisis económica que afectó al país, la desigualdad no parece haber aumentado”, sentenció Beyer.

En entrevista con CIPER, el ministro Kast atribuyó dichos análisis a un error de interpretación de los datos. Y explicó que se debe a que el cuadro publicado por Mideplan no pondera la cantidad de integrantes de cada familia, sino que toma el ingreso promedio de uno solo de sus miembros, sin importar si la familia está compuesta por dos o diez personas. La tabla –señaló- fue incluida en la presentación sólo para mantener la misma forma de exhibir los resultados que usaron los gobiernos anteriores y así evitar suspicacias.

“Hablé con Harald para explicarle que él no había entendido la lámina”, dice Kast. Aunque Beyer le concede al ministro que habría sido mejor un indicador que ponderara a los integrantes de cada familia, no le convence su explicación. Insiste en que el cálculo per cápita exhibido en los resultados de la CASEN es correcto para evaluar la distribución del ingreso. Afirma que si bien disminuyó el número de integrantes por familia en los deciles más bajos, la caída no fue dramática, y debiera ser más o menos proporcional en los distintos grupos familiares. Por lo tanto, tampoco debería cambiar radicalmente la conclusión.

Si lo que se quiere es evaluar los programas sociales, lo anterior no es una mera discusión técnica entre economistas. De acuerdo a los datos de la discordia, el ingreso autónomo (sin subsidios) per cápita del 10% más pobre, cayó de $19.255 a $14.595 entre 2006 y 2009. Sin embargo, cuando se le suman los beneficios entregados por el Estado (ingreso monetario), el monto sube de $29.439 en 2006 a $35.373 en 2009. Esa diferencia avalaría el impacto de las políticas sociales al revertir la caída de los ingresos autónomos.

Otro dato que respalda el efecto de los programas estatales es el coeficiente de Gini, un indicador utilizado internacionalmente para medir y comparar la distribución del ingreso. Oscila entre 1 y 0: de una distribución completamente desigual (1) a una igualitaria (0). De acuerdo a los datos de la CASEN, si se toman los ingresos autónomos de las personas, dicho coeficiente aumenta de 0,54 a 0,55, reflejando una mayor desigualdad. En cambio, si se contabilizan los ingresos monetarios, los aportes estatales mantuvieron el indicador estable en 0,53 en ambas mediciones, contrarrestando el aumento de la mayor desigualdad pese a la crisis económica. Aún así, el índice sigue siendo alto, lo que refleja la pésima distribución del ingreso en Chile.

Si el debate gira en torno al real impacto del gasto social, éste podría ser aún más importante si se contabilizaran las transferencias no monetarias en salud y en educación. Estos datos no han sido calculados para la CASEN 2009, pero en la encuesta de 2006 arrojaron que la brecha entre los más ricos y los más pobres disminuía a un tercio (de 31 veces a 11,6 veces) cuando se sumaban estos ítems, pues con ellos el decil menos favorecido triplicaba sus ingresos.

SUPUESTOS ERRADOS

Aún considerando que la última CASEN fue hecha en un contexto de crisis económica y que los programas sociales atenuaron su efecto, incluso aquellos que defienden la red de protección social creen que podrían funcionar mejor. El actual gobierno afirma que no existen evaluaciones de calidad y por lo tanto no se puede medir bien su efectividad. Si se toma Chile Solidario, el proyecto estrella de la Concertación y que integra a distintos programas sociales, esto es cierto a medias. La mayor parte de los expertos consultados coincide en que lo ideal habría sido que junto con la política se hubiera diseñado un sistema de evaluación que incluyera grupos de control. Esto suponía, por ejemplo, ejecutar el programa de manera escalonada de modo de poder comparar la evolución de distintos grupos. Pero la idea de Lagos era erradicar la miseria en los cuatro años que le restaban de gobierno por lo que intentó incluir de una vez a todos los indigentes.

Sin embargo, sí existen evaluaciones del Chile Solidario realizadas por el Banco Mundial (2006 y 2008), Mideplan (2007) y el PNUD (2009). Esta última utilizó como grupos de control a familias que por una u otra razón habían quedado fuera del programa.

El economista Dante Contreras realizó, junto a Osvaldo Larrañaga, la evaluación del PNUD. Afirma que se trata de un programa bien diseñado, pero que puede mejorar su implementación. Sobre la focalización de los programas sociales, su opinión es clara: “En Chile se focaliza bien. No excelente ni mal, sino bien. Los cuadros de distribución de ingresos demuestran que la plata llega a los más pobres. La gente que dice que la focalización es mala está dando una opinión política, no técnica, pues no hay papers que lo avalen”.

La evaluación hecha para el PNUD dejó en evidencia uno de los problemas iniciales del Chile Solidario: partió de un supuesto errado. Cuando en 2002 Lagos reunió a su comisión de académicos existía el convencimiento de que había un núcleo duro de pobreza extrema en torno al 5% de la población. Un grupo que no se beneficiaba del crecimiento económico y estaba al margen de los programas sociales a los que tenía derecho. Según le dijeron los expertos, cada una de esas personas estaba plenamente identificada. Sin embargo, esto no era así. Las familias entraban y salían de la pobreza constantemente y no existía tal núcleo duro.

Las encuestas panel CASEN, que hacen un seguimiento a las familias en el tiempo, ya habían dado luces al respecto. El ministro Kast fue uno de los que reparó, en 2004, en ello al concluir que el 47% de los indigentes en 2001 ni siquiera calificaba como pobre en 1996. Análisis posteriores de los panel hasta 2006 hablan de una cifra menor, pero refuerzan la tesis de la alta movilidad de la pobreza y de cómo los grupos vulnerables cruzan una y otra vez la línea: 34,1% de los chilenos calificó alguna vez como pobre entre 1996 y 2006.

Las evaluaciones arrojan otros datos preocupantes: si bien se ve un impacto positivo en vivienda y empleo de los participantes, así como de otras importantes variables ligadas al bienestar, no se percibe una mejoría en los ingresos autónomos de quienes han sido beneficiarios del Chile Solidario con respecto a quienes no han participado.

-Uno de los temas débiles que nunca se terminó de analizar en serio es cuál era la posibilidad que tenía la gente para conseguir trabajo una vez que salía del programa. Y el Banco Mundial hace el hallazgo de que la gente que estaba fuera del Chile Solidario tenía una mayor disponibilidad a buscar ingresos autónomos. Es la eterna discusión entre protección social y oportunidades, en la que hoy estamos de nuevo -dice el director ejecutivo de la Fundación Superación de la Pobreza, Leonardo Moreno.

Por las mismas razones, Francisca Márquez, decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Alberto Hurtado y cabeza del equipo que aplicó la última CASEN, cree que hay que cambiar el eje del debate: “La discusión sobre la desfocalización no lleva a ninguna parte. El Estado focalizó, pero el problema es que ello permitió que egresaran del programa y se pensó que iban a poder mantenerse en el mercado del trabajo. Un gran error”.

Francisca Márquez se pregunta si ese error pudo haber contribuido al aumento de la pobreza en la última CASEN, la primera medición que se hace con familias egresadas del Chile Solidario. Familias que en la encuesta anterior tenían un subsidio monetario y apoyo especializado y que ahora perdieron.

Como apunta Dagmar Raszcinsky, de Asesorías para el Desarrollo, cuando se mide la pobreza por ingresos y se tiene un programa diseñado para eliminar la indigencia, el factor empleo y capacitación es clave. A su juicio, no basta con entregar aportes monetarios, pues los graves problemas psicosociales de muchas familias hacen que sin apoyo se transformen en dependientes del Estado.

Harald Beyer discrepa. E insiste en que los efectos no previstos apoyan su propuesta de 2002 de aumentar las transferencias directas y sacar a la gente de la pobreza a punta de subsidios monetarios. “Si te convences de que es un buen instrumento, reasignas o puedes mantener el impuesto a las empresas en 18,5%”, propone, a pesar de los costos que ello implica y que podrían oscilar entre el 1% y el 3% del PIB. Hasta ahora el gobierno ha anunciado un plan más modesto: costaría menos del 1% del PIB y busca asegurar un ingreso ético familiar de $250 mil.

Con un sueldo mínimo que condena a miles de familias a vivir en la pobreza, el ex ministro del Trabajo Osvaldo Andrade puso el foco en los datos sobre la calidad del empleo que arroja la última CASEN: “Más de dos tercios de los pobres sí tienen empleo, pero con una remuneración tan precaria que los mantiene en la pobreza a pesar del trabajo”. Con bajos salarios, es el Estado el que termina subsidiando a familias que tienen ingresos insuficientes para vivir.

El ministro Kast rechaza ese diagnóstico. Afirma que está errado ya que la CASEN arroja también que entre las familias del decil más pobre el promedio de personas que trabaja es de sólo 0,51; cifra que prácticamente se dobla en el segundo decil y llega hasta 1,72 personas por hogar en el decil ocho. Lo relevante –dice- es la cantidad de empleo. Es por eso que se estudian fórmulas para facilitar la inserción laboral de quienes participan en los programas sociales (ver entrevista).