Algunas propuestas sobre el proceso de elección del fiscal nacional

El debate sobre la elección del fiscal nacional volvió a encenderse, tras salir a la luz detalles de la última nominación –en 2015– que desnudaron falta de transparencia en el proceso y reuniones privadas entre candidatos y autoridades. En esta columna, el académico y presidente ejecutivo de Espacio Público, Mauricio Duce propone fórmulas para superar estos focos de opacidad. Algunas de ellas son: que los ministros de la Corte Suprema justifiquen públicamente su voto al conformar la quina de postulantes; regular el acceso de los aspirantes a audiencias con autoridades, con un régimen igualitario para todos; que el Ejecutivo organice un evento público –cubierto por la prensa y con participación de la sociedad civil– donde se examine la competencia de los integrantes de la quina, sus posibles conflictos de interés y se les pueda formular preguntas específicas sobre materias de interés público.

En el último tiempo se abrió un enorme debate público acerca del proceso seguido para la elección del último fiscal nacional en 2015. Ha quedado claro que debe ser perfeccionado. Mi objetivo no es entrar al análisis de si el mecanismo previsto en nuestra legislación debiera mantenerse o no (en lo personal, he manifestado mi desacuerdo con este sistema desde la época en que se discutió la reforma y así lo he expresado en diversos textos que he publicado). Más bien, asumiendo que subsistirá, mi idea es manifestar algunos defectos importantes del proceso, tal como se ha llevado adelante hasta ahora, con miras a que sean superados en una próxima oportunidad, aún sin necesidad de reforma legal.

Lamentablemente, estos problemas, como ha quedado de manifiesto en los últimos días, han generado dudas importantes acerca de los criterios reales considerados para la elección de los candidatos en las distintas instancias y, peor aún, han creado enormes suspicacias respecto a los intereses centrales que han inclinado la balanza a favor de algunos de ellos. Todo esto debilita el posicionamiento como institución autónoma que debiera tener el Ministerio Público frente a la comunidad nacional, erosionando así al Estado de Derecho. Pero también genera problemas de legitimidad y credibilidad de las decisiones de los otros poderes del Estado, particularmente en un momento en que la ciudadanía exige razonablemente que éstas sean tomadas con mayores niveles de transparencia. Por lo mismo, me parece urgente poner en el debate público algunas ideas.

Parto con la primera etapa en la que la Corte Suprema conforma una quina de entre el total de postulantes. Destaco algunos avances del último proceso del año 2015 respecto a los anteriores. El que me parece más significativo es el haber dotado al proceso de mayores niveles de transparencia. Esto, por vía de haberse implementado un sistema de transmisión online en vivo de la audiencia en la que los candidatos expusieron su visión sobre el Ministerio Público. Además, por la pronta publicación, también online, del  Acta 169-2015 en donde se dejó constancia no sólo de los resultados generales de la votación, sino también del detalle específico de la posición de cada uno de los 17 ministros que participaron en ella. Ambas cuestiones permiten un mucho mayor escrutinio público a esta primera parte del proceso y constituyen, en mi opinión, un gran avance.

Con todo, siguen subsistiendo elementos que podrían mejorarse. Tres son los que me interesa destacar.

El primero se vincula al desarrollo de la audiencia misma y la capacidad de ésta de constituirse en una instancia real para conocer en profundidad la visión y pensamiento de cada candidato, lo que permita votar por ellos con una alta calidad de información que sea de conocimiento público. Lo cierto es que la manera en que la audiencia se lleva adelante está lejos de esto. Cada postulante dispone de un tiempo de entre 10 a 15 minutos para hacer una exposición en la que no se produce ningún nivel de interacción con los integrantes de la corte, quienes escuchan en forma pasiva las exposiciones. Previa a ellas, existe un brevísimo resumen curricular (de menos de un minuto de duración) del postulante que expone, en donde, para ser franco, todo postulante tiende a igualarse, ya que no se permite conocer su trayectoria en serio. La verdad sea dicha, esta forma de llevar adelante la audiencia se parece más al cumplimiento de una formalidad que una instancia real de conocimiento de las ideas y aptitudes de los candidatos que postulan.

Solamente si se considera el escaso tiempo asignado a cada postulante para abordar un tema de la magnitud del que se decide, da cuenta que esta audiencia no juega un rol importante en la decisión posterior. Por el contrario, la sensación que queda al público es que los votos ya están decididos antes de la audiencia y ello se presta para especulaciones de todo tipo, muchas enormemente injustas para la propia corte.

A futuro, un nuevo diseño de la audiencia debiera ser clave. Hay que estudiar o discutir fórmulas que permitan pasar de un rito formal a uno sustantivo, entendiendo la dificultad que tiene la corte debido al alto número de postulantes que se pueden presentar en cada ocasión.

Un segundo elemento que quisiera abordar es la desregulación que todavía existe en materia de acceso previo de los postulantes a reuniones privadas con los integrantes de la corte. Se trata de un área en donde estimo se han producido enormes avances en el mundo judicial en los últimos años. La propia corte ha elaborado recomendaciones en la materia para la designación de cargos judiciales. En un próximo proceso debieran profundizarse dichas regulaciones y establecer un régimen claro e igualitario para todos los postulantes. En principio, me parece que eso pasa por eliminar el acceso privado y, como contrapartida, fortalecer la audiencia pública.

Finalmente, un tercer aspecto que creo se podría estudiar es que las votaciones de los ministros para la integración de la quina debieran estar acompañadas de una breve justificación. Me parece que la pura explicitación del voto, sin justificación, no permite tener un debate de mejor calidad sobre los candidatos seleccionados por la corte, a la vez que impide un debate público informado sobre el cómo se ejerce esta facultad. Por lo mismo, me parece debieran buscarse fórmulas para dar a conocer de manera concisa, pero contundente, la justificación de cada voto.

A pesar de estos aspectos de la primera etapa que podrían mejorarse, me parece que la parte crítica del proceso está en la “fase política” del mismo. Con esto me refiero tanto a la selección que realiza el Ejecutivo de un candidato de la quina como al proceso de posterior ratificación por 2/3 del Senado. En las tres elecciones de Fiscal Nacional ha quedado de manifiesto que se trata de un espacio de decisión enormemente opaco y en dónde no es apreciable con claridad ni cómo se toman las decisiones ni las razones que las justifican. Incluso, algo más básico, no queda claro como se articulan adecuadamente el ejercicio de las potestades que son propias del Ejecutivo y aquellas que son del Senado (por ejemplo, la exigencia de ciertos senadores al Ejecutivo de “negociar” antes el nombre del candidato a elegir).

La sensación final que se percibe desde afuera es que la selección del candidato termina ocurriendo como producto de una transacción política, en donde elementos como la idoneidad del candidato para asumir su compleja labor y la visión del mismo respecto a la institución y a dónde ésta debiera dirigirse son las menos relevantes. En cambio, los acuerdos parecieran lograrse considerando equilibrios y “gallitos” políticos  e intereses que no se vinculan de manera directa ni con el cargo ni con la institución en juego. Que se genere esta percepción es enormemente injusto para los propios candidatos y los debilita frente a la opinión pública, allí donde el proceso debiera fortalecerlos.

Más allá de estas consideraciones generales, el procedimiento seguido en la última elección dio cuenta de severos déficits de transparencia y falta de información para la toma de decisiones. Dos son las áreas que me interesa destacar en donde se podrían producir mejoras.

Lo primero que llama la atención es la inexistencia de un espacio público de debate y conocimiento profundo de los candidatos y sus ideas antes que el Ejecutivo y luego el Senado adopten sus decisiones. A esta altura del proceso, la lista de postulantes se ha reducido a cinco nombres, por lo que las dificultades de lidiar con una gran cantidad de personas que tiene la Corte Suprema se reducen sustancialmente.

En este escenario se ganaría mucho si el Ejecutivo pudiera organizar como un primer paso algún tipo de sesión pública en donde los integrantes de la quina puedan ser examinados en relación a su idoneidad y competencia curricular, como también en relación a su conocimiento, visión e ideas respecto al Ministerio Público y el funcionamiento de nuestro sistema de justicia penal. Esta podría ser también una instancia que permitiera un chequeo intenso de sus antecedentes y potenciales situaciones de conflicto de interés que se pudieran identificar. Se debiera tratar de una sesión abierta a los medios de comunicación y a la que se podría invitar a los senadores y a otros representantes del mundo político y social. En ella no sólo debiera haber un espacio para la exposición de ideas, sino centralmente para formular preguntas muy específicas sobre materias de su interés que permita saber bien la postura de cada participante. Dichas preguntas no sólo podrían emanar del Ejecutivo, sino que, por medio de un procedimiento previo,  podrían provenir de todos los que participan e incluso desde la sociedad civil.

Un procedimiento de este tipo elevaría sustancialmente la calidad del debate público sobre los candidatos y sus ideas que en la actualidad se realiza de manera muy parcial a través de algunos medios de comunicación. La situación actual permite instalar etiquetas y generar todo tipo de rumores acerca de los postulantes y de las razones de su elección que no son sanas para nuestra democracia.

En el procedimiento actual se considera la realización de una audiencia en el Senado, que de hecho fue transmitida también online, pero la verdad es que ella se lleva adelante cuando el candidato ya ha sido elegido por el Ejecutivo y, por tanto, el proceso se encuentra en su etapa final (por de pronto, no permite conocer a los otros cuatro postulantes y hacer juicios de idoneidad de los mismos). Por lo mismo, parece nuevamente más un cumplimiento de una formalidad que una instancia que permite adoptar una decisión informada. De hecho, en la última elección la audiencia se realizó en la mañana y ese mismo día a primera hora en la tarde se había votado el candidato electo por el Ejecutivo. Más allá de los discursos formales que se puedan dar, es poco creíble que esa audiencia haya sido el factor decisivo en el voto posterior.

En la última elección, además, los pocos esfuerzos que hubo desde la sociedad civil por dotar al debate público de mayor información se vieron frustrados. La paradoja es que ello fue aparentemente valorado por los senadores. En efecto, la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile organizó un foro con los cinco postulantes para el día 13 de octubre de 2015, pero fue cancelado a último momento por problemas de agenda de uno de ellos, lo que generó el retiro posterior de otros dos. Según informaron varios medios de prensa escrita, dicho retiro fue valorado positivamente por varios senadores como un acto de “prudencia”. La señal que esto envía es muy negativa. Parece preferirse la no exposición de los candidatos para mantener la decisión en un ámbito opaco, más que favorecer un debate público y social intenso sobre los mismos.

Un segundo tema en el que es indispensable avanzar es nuevamente el acceso que tienen los postulantes a conversaciones privadas con las autoridades que tomarán la decisión. También se trata de un área en que se ha avanzado en nuestra legislación general como lo es la Ley de Lobby. Con todo, la experiencia de la elección pasada muestra que ella no es suficiente para asegurar un acceso igualitario y transparente de todos los candidatos. Me parece indispensable entonces avanzar en una regulación complementaria que dé garantías a todos los sectores y evite mantener caudillismos y padrinazgos que se fomentan cuando los procesos de acceso no son transparentes. Si los senadores tienen legítimas necesidades de conocimiento de los candidatos, las mejoras que he propuesto previamente podrían entregarles esa información. Si además quisieran ellos tener un contacto directo con los postulantes, se podría establecer un mecanismo formal e igualitario para generar esa instancias con todos ellos. Como ya decía, la audiencia final que se hace sólo con el candidato electo por el Ejecutivo parece un poco tardía para estos efectos.

Como se puede apreciar, hay mucho en lo que se puede avanzar aún en el actual sistema de designación del Fiscal Nacional y sin necesidad de introducir reformas legales (piénsese además en temas adicionales que no he tocado, como los problemas de inhabilitación y abstención en la votación de los senadores que también estuvo en el centro del debate en el último proceso del año 2015).

No soy ingenuo y comprendo que una designación en la que intervienen los tres poderes del Estado naturalmente tiene connotaciones políticas que van más allá de las puras cuestiones técnicas. No es mi intención desconocer este componente, ni tampoco aspirar a que  desaparezca con las propuestas que he formulado. Mi principal preocupación es que tengamos una reflexión y un debate sobre cómo avanzar con diseños institucionales que aseguren mayores niveles de transparencia y mejor calidad de información para la toma de decisiones de parte de nuestras autoridades, que -a su vez- puedan ser conocidas, comprendidas y analizadas críticamente por nuestra comunidad. Al final del día, lo que se juega aquí es el prestigio de las instituciones y detrás de ello la calidad de nuestra democracia y Estado de Derecho.