Cómo y dónde creció el gasto público en los años electorales de 2000 a 2016

Determinar cómo los gobiernos administran el gasto público para favorecer determinados resultados electorales, es un tema de investigación que ha sido abordado en México, Argentina, Colombia[1] y en general en toda Latinoamérica. En Chile un reciente estudio del Observatorio del Gasto Fiscal, que usó datos del periodo 2000 – 2016, ofrece evidencia suficiente para establecer que la manipulación del gasto público podría estar sucediendo en el país. De acuerdo a esta investigación, los ítems que son más susceptibles a ser manipulados por los gobiernos de turno son los de contrataciones de honorarios, compra de combustible y horas extras, entre otros.

Una forma clásica de estudiar el uso de recursos públicos para sacar beneficios electorales  es lo que se conoce como “Teoría del Ciclo Político-Económico (CPE)”. Consiste, en esencia, en determinar los cambios en políticas económicas, monetarias y cambiarias en periodos de elecciones. Algunas de las variantes de este modelo fueron planteadas, William Nordhaus del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), quien generó junto a otros autores la “Teoría del CPE Oportunista”, la cual agrega el uso de variables instrumentales como la manipulación de la política fiscal en tiempos electorales. En síntesis, la Teoría del CPE Oportunista permite revisar cómo se comporta el gasto público y encontrar anomalías en su composición que sólo se explican por ser año de comicios.

En Chile, Larraín y Assael usaron el modelo del CPE en su artículo el ciclo político económico en Chile en el último medio siglo (1997) y, pese a la menor disponibilidad de información, su análisis estadístico mostró que el comportamiento de la política fiscal tiende a ser deficitaria en la víspera de años electorales.

El Observatorio utilizó el modelo antes descrito, examinando cómo varía la composición del gasto de cada programa presupuestario durante el período electoral, tomando como base el ciclo 2000 – 2016. En total, se revisaron de 15 tipos de gasto, como contrataciones a honorarios y la compra de combustible, entre otros, los cuales representan anualmente en promedio más del 40% del gasto presupuestario del Gobierno Central. Quitando el pago de pensiones y otras prestaciones previsionales (dado que se trata de un desembolso rígido, difícil de manipular en años electorales), los ítems considerados representa más de un 50% promedio del gasto fiscal, llegando en 2016 a representar un 60% del total.

Los resultados del estudio llaman la atención. Además de los mencionados ítems de honorarios, combustible y horas  extras, los programas presupuestarios del Gobierno Central vinculados a transferencias (aportes) de capital a privados y el gasto por proyectos de inversión, son los que presentan mayor evidencia estadística de un comportamiento distinto en años electorales en comparación a un año tradicional. Estos ítems representan un 34% del total de gastos revisados en el periodo (ver cuadro 1).

El gasto en honorarios registra un mayor incremento porcentual que es consistente en todos los periodos presidenciales. En la cartera de Interior y Seguridad Pública, este ítem crece en años electorales 1,72 % promedio más que en años no electorales.

A nivel de programas presupuestarios específicos, los sectores que más aumento tienen en el ítem de honorarios son: Programa de Vialidad y Transporte Urbano (SECTRA), la Secretaría General de la Presidencia y los Gastos de Funcionamiento de regiones como I, II, III, V, VI, VIII, X y XII. Estos ítems tienden a aumentar el peso del gasto en honorarios sobre el gasto total de dichos programas en los años electorales por sobre los años sin elecciones, alrededor de 4,7, 3,2 y 3 %, respectivamente (ver cuadro 2).

Otro de los fondos que tienen una importante variación es el gasto en combustible.Si bien los porcentajes no parecen  significativos (0,16 %) dado el nivel de presupuesto de las carteras involucradas, en cifras nominales se trata de gastos relevantes. Por ejemplo, sólo el Ministerio de Defensa tuvo un aumento promedio, en año eleccionario, de $276 millones en combustible por cada una de los programas presupuestarios que lo componen. Algo similar sucede en el Ministerio de Agricultura, donde el aumento en combustible es significativo, alcanzando un promedio de crecimiento durante año eleccionario de 0,2 %.

Entre las instituciones que resaltan con los mayores incrementos del gasto en combustible como porcentaje del gasto total de cada una, se cuenta a los Organismos de la Industria Militar, la Armada de Chile y el SENDA (Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol), con un 0,26, 0,24 y 0,12 %, respectivamente.

Esto podría -eventualmente- explicarse por una mayor movilización de recursos profesionales y técnicos en las áreas rurales en años de elecciones, pero que finalmente benefician al gobierno de turno (ver cuadro 3).

Un caso especial son las transferencias de capital a privados. Son aportes públicos que se dirigen directamente a personas o empresas que se destinan a la adquisición de bienes de capital y que no son reembolsables. Ahí se consideran desde subsidios de compra de vivienda hasta ayudas de organismos como Corfo o Sercotec en sus distintos programas de apoyo a empresarios y emprendedores.

Estos gastos crecen más en el año previo a la elección que el año de la elección misma. A modo de ejemplo, el Ministerio de Vivienda en los  años eleccionarios aumentó en promedio 10,6 % la participación de su gasto en transferencias, mientras que durante el año previo el incremento fue de 12,8 % (Ver cuadro 4). En términos monetarios, las instituciones del Ministerio de Vivienda gastaron en promedio $ 15.239 millones más durante el año de elecciones de lo que gastan en un año norma, pero en el periodo preelectoral desembolsaron una cifra que superó los $ 19.735 millones por sobre un año normal en promedio (sin incluir el propio año electoral). En este ítem destacan los Servicios de Vivienda y Urbanismo de las regiones XI, XII, VII y VIII, con un incremento promedio del porcentaje del gasto en transferencias de capital sobre el total de cada institución, en alrededor de 13, 12,5, 12,2 y 10,1 %, respectivamente.

En definitiva, este modelo de análisis abre una serie de preguntas que merecen ser respondidas por las autoridades respectivas: ¿El fenómeno identificado responde a condiciones propias que se dan en periodos electorales, como el cierre de compromisos de gobierno? ¿O es un comportamiento de gasto que estaría entregando una ventaja en el largo camino para la victoria en las elecciones y que siempre beneficiará a la coalición política gobernante? Por ahora, es al menos un factor de riesgo a ser revisado por las unidades de control respectivas.

El comportamiento del gasto en períodos electorales no levantaría sospechas si las rendiciones que elabora el Estado sobre el uso de sus recursos fueran de mayor calidad y los servicios estuvieran obligados a entregar datos sobre los resultados de estos gastos, y no solamente los inputs requeridos, como ocurre hoy. La necesidad de crear este cortafuego natural en la estructura gubernamental, no sólo impediría usar fondos de todos los chilenos con fines electorales; también nos entregaría una mejor cuenta pública de lo que hace el Estado por sus ciudadanos.

[1]Véase: Cecilia Bocchio ,“Ciclo Político Económico. Una aplicación para Argentina”, agosto 2010; Cesáreo Gámez y Alejandro Ibarra-Yúnez, “El ciclo político oportunista y el gasto de los estados mexicanos”, 2009; Mauricio López G. & Amalia Rodríguez V., “Ciclos políticos y agregados macroeconómicos: Un análisis para el caso colombiano (1970-2005)”, noviembre de 2008.