Edificios súper densos en Estación Central: La normalización del descriterio

Hace unos días un residente de los llamados ‘guetos verticales’ de Estación Central se refería a su situación de la siguiente manera: “Antes de este escándalo dormíamos mal por el ruido, hacíamos cola para el ascensor y dormíamos la mitad en el suelo. Ahora seguimos igual, pero además vivimos en un gueto”.

La divulgación del problema de los edificios súper-densos de Estación Central abrió un espacio en la agenda pública para discutir sobre la regulación urbana y el apetito inmobiliario. En esta columna queremos aprovechar ese espacio para expandir una discusión que usualmente se ha concentrado en casos excepcionales como este y ha olvidado los problemas estructurales de los cuales estos casos parecen ser una consecuencia lógica. Queremos discutir acerca de los mecanismos que permitieron los inéditos niveles de densidad habitacional en los edificios de Estación Central, mecanismos que van más allá de la ausencia de un plan regulador. Por último, queremos reflexionar acerca del rol que tiene en el diseño de la ciudad la lógica de interpretar literalmente la normativa urbana, la cual está conduciendo a lo que podemos llamar la ‘normalización del descriterio’.

ESCÁNDALO Y SISTEMA

La palabra gueto es alarmante. Acompañada de fotografías de edificios transversalmente calificados como una monstruosidad, difundidas por autoridades en redes sociales, se transforma en un escándalo. Por supuesto que la “guetización” de barrios es un fenómeno serio, que requiere atención, y sobre el cual hay investigación y reflexión profunda y sistemática tanto a nivel internacional como sobre el caso específico de las ciudades chilenas (ver, por ejemplo, los trabajos de Sabatini, Brain, Salcedo, Rasse, Hermansen).  Es tentador usar gueto como categoría, sobre todo en barrios periféricos que cumplen tan acertadamente con la definición de éstos.

Pero una cosa es estudiar el fenómeno, entender sus causas y consecuencias para poder enfrentarlo, y otra muy distinta es usarlo como una etiqueta. Llamar gueto a un barrio es totalizante, simplifica realidades complejas y estigmatiza de manera homogénea a un conjunto de realidades diversas. Segrega y crea una realidad que agravia la situación de sus afectados.

La estrategia de usar las normas urbanísticas con un objetivo distinto al que se planteó por el regulador, se ha asumido como parte del legítimo ejercicio del interés particular inmobiliario”

En el ejercicio de identificar los principales guetos de Chile realizado hace algunos años por la consultora Atisba (disponible aquí), la definición de gueto dada es la de “unidades espaciales de gran tamaño, homogéneamente pobres, alejadas de los centros y con poca oferta de servicios, lo que genera fenómenos de exclusión y marginalidad”. Más allá de que la acción de etiquetar (y con ella, estigmatizar) guetos tiene aspectos problemáticos, esta definición reconoce que la distancia de centros y servicios está en el corazón de la definición de un gueto. En ese sentido, la etiqueta utilizada en los emblemáticos edificios de Estación Central, bautizados como “guetos verticales”, es poco precisa: estos cuentan con una localización más bien privilegiada en el Gran Santiago, y son en parte el producto de dinámicas inmobiliarias propias de una ciudad en que los residentes están dispuestos a sacrificar tamaño de vivienda con tal de acceder a mejores localizaciones. Como bien destacó Isabel Brain hace unos días en una columna en La Tercera, la etiqueta de gueto para este caso estigmatiza injustificadamente a los residentes de estos edificios.

Más allá de la distinción semántica respecto a si llamarlos o no guetos, lo que interesa aquí es que tal etiqueta ha permitido individualizar estos edificios como un caso excepcional, como si la monstruosidad desplegada ahí pudiese acordonarse por fuera para luego decir, con cierta razón, que esto es un escándalo.

Nos hemos acostumbrado a una visión binaria en que estos casos excepcionales, son vistos como una anomalía del sistema y no como una materialización de este; como una aberración de la norma y no como la cristalización más genuina del tipo de acuerdos normativos que hemos construido y sobre los que se construye la ciudad.

Revisar la historia de los edificios súper-densos de Estación Central es una buena manera de entender que, más allá del escándalo y la aberración, nos enfrentamos a un problema sistémico que requiere de respuestas que den cuenta de tal complejidad, y no sólo de respuestas estrechas para casos excepcionales.

LA HISTORIA TRAS LOS EDIFICIOS SÚPER-DENSOS

Los edificios súper-densos de Estación Central están levantados en un polígono delimitado por las avenidas 5 de Abril, Ecuador, Exposición y Las Rejas que carece de una normativa específica que regule las edificaciones.

Eso explica, en parte, porqué los permisos que permitieron levantar los edificios de esta polémica –emitidos desde 2014 por la Dirección de Obras de esa comuna- contemplaron densidades residenciales de 15.000 habitantes por hectárea, según se indica en los permisos de edificación, mientras la densidad promedio de la comuna de Estación Central es de 79 habitantes por hectárea. En circunstancias normales, la altura y densidad de los edificios debería estar regulada por el Plan Regulador Comunal (PRC) de Estación Central. Pero ese PRC no existe para la zona debido a una serie de circunstancias que pasaremos a revisar.

Estación Central se creó en 1985 a partir de las zonas periféricas de las comunas de Santiago, Quinta Normal, Pudahuel y Maipú. Debido a ello, la normativa urbana de la nueva comuna quedó compuesta por dos fuentes: la que regía en aquellas zonas que ya contaban con un Plan Regulador Comunal (PRC), como el sector norte (normado por el PRC de Santiago vigente en 1985); y el Plan Intercomunal de Santiago (PIS, de1960), cuya normativa sobre densidades y alturas tenía preeminencia sobre la normativa comunal.

En el polígono que analizamos, en 1980 el PIS fue modificado por el “Plan Seccional Alameda Poniente” que se impuso al existente PRC de Santiago. Irónicamente, esta modificación quería incentivar las alturas en el polígono individualizado hasta en 15 pisos. Sin embargo, en 1994 tanto el PIS como el citado Plan Seccional fueron derogados por el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) el cual, de acuerdo a la normativa vigente desde 1992, no puede regular alturas.

Así, dado que lo que el PRC de Estación Central nunca reguló este polígono y que la normativa intercomunal (PRMS) dejó sin efecto las restricciones de altura, este sector quedó sin normativa específica, cuestión que se mantiene hasta hoy.

Esa ausencia de normativa, sin embargo, no autoriza a hacer cualquier cosa, pues de todos modos la zona está regida por las reglas generales contenidas en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Al contrario de lo que se ha dicho, esa normativa general sí regula límites de altura para los edificios a partir de cómo estos se agrupan (es decir, cómo se relacionan con el resto de las edificaciones y con los límites del predio). Para los edificios aislados de otros o pareados, ante la ausencia de PRC el límite son rasantes (líneas en determinados grados que se trazan desde el espacio público). El problema, sin embargo, es que no existe una norma que defina explícitamente la limitación de la altura en los casos de edificios continuos (aquellos que extienden su fachada de deslinde a deslinde). Este tipo de construcciones, que son los que se levantaron en Estación Central, tienen como límite la altura que establece la norma de planificación territorial, que en este caso no existe.

En mayo del 2016 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo aclaró que si en un lugar no hay una norma de altura, no pueden aprobarse edificios continuos (ver Circular 313 de la División de Desarrollo Urbano). Pero antes de ese pronunciamiento, desde 2014, una serie de empresas inmobiliarias solicitaron permisos de edificación en el polígono en cuestión. Su argumento fue que, al no existir un límite de altura en las normas generales para edificios de agrupación continua, era el desarrollador inmobiliario el que lo establecía.

Hoy por hoy, asumimos que los espacios de negociación son espacios donde el descriterio va a prevalecer.”

Adoptando este análisis, entre 2014 y 2016 la Dirección de Obras de Estación Central aprobó 75 proyectos de edificios de entre 30 y 43 pisos, sin límite de altura ni densidad u ocupación del suelo (es decir, sin limitar qué porcentaje del terreno podía ser construido) para el polígono descrito.

En otras palabras, ante la ausencia de normativa explícita, tanto los actores privados como públicos actuaron como si el cielo fuera el único límite pera un negocio inmobiliario. Una interpretación como esa no considera las normas generales y su espíritu orientado al bien común. Solo el ingenio en la interpretación de la normativa y la astucia para aprovechar los aparentes vacíos en un contexto de debilidad regulatoria urbana permitió que desarrolladores inmobiliarios obtuvieran los más de 70 permisos de la Dirección de Obras. Ello inscribe a estos edificios súper-densos en el grupo de las astutas estrategias desplegadas por la industria inmobiliaria para eludir las normas urbanísticas y producir efectos en la ciudad que nunca fueron buscados por el legislador, y que parecen más bien ser el producto del descriterio.

LOS INGENIOSOS

El ingenio interpretativo es un fenómeno recurrente en la planificación urbana y la obtención de permisos. Estrategias innovadoras de algunas empresas inmobiliarias incluyen desde limitar el número de estacionamientos a 149 unidades para evitar la realización de Estudios de Impacto Vial, el cual es necesario a partir de los 150 estacionamientos; terrenos que se subdividen y se vuelven a fusionar para obtener mayor altura y densidad, aprovechando beneficios urbanísticos creados para incentivar la construcción en paños más extensos; o loteos de terrenos que acceden a 10 centímetros de calle para no quedar sin conexión a la calle, (de manera de evitar la ejecución de urbanización que encarecería el proyecto). Lo cierto es que estas conductas, que han sido objetadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, han contado con que la literalidad de la ley parece permitirlas, criterio que la Contraloría ha aplicado favoreciendo e incentivando este ingenio inmobiliario.

La estrategia de usar las normas urbanísticas con un objetivo distinto al que se planteó por el regulador, se ha asumido como parte del legítimo ejercicio del interés particular inmobiliario. Este tipo de interpretación beneficia a quién puede obtener más de la norma urbanística, que en términos inmobiliarios es aquel desarrollador que tenga “más ingenio y creatividad” en su interpretación: quien logra generar un método que permita agregar pisos a un proyecto, por ejemplo, puede pagar más por un lote de terreno. En consecuencia, quien mejor interpreta la normativa y sus límites, adquiere una posición ventajosa en la gestión inmobiliaria. Tal como el abogado tributarista Francisco Saffie argumenta para criticar la distinción entre la elusión y la evasión tributaria, en el campo urbanístico se separa la forma de lo sustantivo de la norma. Y la literalidad hace que efectos no previstos puedan ser aplicados en el espacio construido.

En el caso de Estación Central, como se dijo, el MINVU a través de la Circular 313 generó una herramienta para frenar el ingenio inmobiliario que permitió la aprobación de los edificios súper-densos. Sin embargo, actualmente existen requerimientos ante la Contraloría General de la República que pretenden dejar sin efecto la Circular 313 y restituir la interpretación que hizo posible la consolidación de los edificios súper-densos. Empresas inmobiliarias activamente defienden la interpretación que posibilitó la construcción de los mega-edificios. No se trata solamente, entonces, de que meramente exista una “debilidad en la planificación” que lleve a una “suma de decisiones individuales que produzcan mal espacio urbano” como señaló el presidente del Comité Inmobiliario de la CChC, Bernardo Echeverría. La posición de que no exista norma de altura para este tipo de edificios es activamente defendida por la CChC. En otras palabras, la creatividad a la hora de interpretar la norma es un activo de la industria inmobiliaria.

La estrategia de separar la forma del objeto de la norma es aún más crítica en contextos de debilidad institucional como es el caso del PRC de Estación Central. Sin embargo, la incapacidad de controlar el descriterio urbano no se agota en la inexistencia de un PRC. Por ejemplo, los encargados de fiscalizar son los Direcciones de Obras Municipales, que no cuentan con presupuesto robusto, equipos o incentivos que permitan contrarrestar presiones inmobiliarias. Los diversos actores que podrían monitorear dicha fiscalización, no cuentan por lo general con herramientas para modificar el destino de estas construcciones: Primero, si un Director de Obras no aplica correctamente la normativa urbanística mediante el otorgamiento de un permiso de edificación, ninguno de sus superiores -el Alcalde o el Secretario Regional Ministerial- puede hacer mucho para invalidar sus permisos o corregir administrativamente sus funciones.

Nos hemos acostumbrado a una visión binaria en que estos casos excepcionales, son vistos como una anomalía del sistema y no como una materialización de este»

Más aún, la Contraloría ha sido firme en considerar que aquellos permisos que fueron aprobados por un Director de Obras, aún en contravención de la LGUC y la OGUC, cuentan con la buena fe de los terceros, en este caso los terceros que presentaron el proyecto.

Por su parte, la comunidad que circunda un edificio generalmente se entera de la existencia de un anteproyecto o de un permiso de edificación con posterioridad a que este ingresó a la Municipalidad, limitando su campo de acción. Y por último, nuestra normativa permite que la figura de Revisores Independientes (la totalidad de los mega-edificios de Estación Central contó con uno), sean contratados por el desarrollador inmobiliario; los revisores fiscalizan el cumplimiento de la normativa técnica, que incluye el largo de pasillos, tamaño de escaleras, alto de los departamentos y un sin número de decisiones normadas por la OGUC. Al ser fiscalizadas por alguien que es contratado por el mismo desarrollador inmobiliario, las motivaciones del revisor independiente para encontrar errores a su mandante son, por decirlo de alguna manera, bastante leves.

Si bien las alturas y densidades de los edificios súper-densos de Estación Central son excepcionales, el uso literal de la normativa que atenta en contra del principio del bien común no lo es, contribuyendo al descrédito de los procesos de participación y a la desconfianza en las instituciones. Lejos de ser un caso excepcional, los edificios súper-densos de Estación Central son otra prueba de los efectos de la interpretación literal en nuestro sistema urbano.

LA NORMALIZACIÓN DEL DESCRITERIO

Tal y como hemos revisado, la existencia de la inusitada cantidad de edificios en una zona particular en Estación Central se debe a hechos más complejos que la inexistencia de un PRC. A pesar de las numerosas reflexiones que se han tomado la agenda mediática en las últimas semanas, creemos que es importante sumar al debate una reflexión sobre lo predecible de este tipo de resultados en el contexto chileno cuando no existen normas urbanas, así como cuando se separa el objeto de la forma de la norma.

Sabemos con certeza que la aprobación de un PRC para el ya famoso polígono de Estación Central no terminará ni con los padecimientos de la zona ni con futuros problemas de la planificación en Chile, en particular en aquellas zonas que no cuentan con un PRC (un tercio de las comunas del país) o con aquellas comunas que cuentan con normas desactualizadas.

Nuestro sistema administrativo ha privilegiado  un criterio formalista para interpretar la norma, sin que existan principios generales y transparentes que permitan dotar de sentido a nuestras normas urbanas. Los edificios construidos en Estación Central en el contexto de la inexistencia de un PRC debiesen permitirnos discutir no sólo sobre la urgencia de normas urbanísticas, sino también sobre qué hacer cuando estas normas específicas no existen. La posibilidad de gestión por parte de las Municipalidades o de autoridades Regionales para estos casos, generando espacios de negociación activa, dotando a las autoridades de competencias para determinar qué tipo de desarrollo serán admitidos, es una posibilidad que a nuestro entender debe y está siendo estudiada por el MINVU.

Si bien las dimensiones y densidad que hicieron que estos edificios se ganaran el apodo de “guetos” pueden ser excepcionales (y son ciertamente escandalosas), el marco que posibilita su construcción no está dada por la excepcionalidad. Contamos con un sistema urbano que ha preferido poner los acentos en normas de zonificación más que en espacios de negociación, donde los distintos actores puedan participar y llegar a acuerdos.

Los edificios súper-densos se inscriben en el grupo de las astutas estrategias desplegadas por la industria inmobiliaria para eludir las normas urbanísticas y producir efectos que nunca fueron buscados por el legislador, y que parecen ser el producto del descriterio”.

Hoy por hoy, asumimos que los espacios de negociación son espacios donde el descriterio va a prevalecer. No tenemos herramientas en nuestro sistema que permitan, por ejemplo, generar discusión y participación cuando no existe norma o la iniciativa ciudadana para modificar la normativa. Al parecer, el modelo que pretende regular exclusivamente ex-ante la normativa urbana está agotado, tal como queda claro en el caso que hemos revisado. Quizás la posibilidad de crear normas que regulen los procesos urbanos, la posibilidad de que territorios puedan proponer normas y proyectos, de fijar objetivos para el desarrollo comunal y regional, más que sus esferas normativas –la noción de normas urbanas como prohibiciones al quehacer privado- puede generar espacios para un mejor desarrollo urbano, más inclusivo y sustentable.

Pero para que esto ocurra el desafío político-cultural es desnormalizar el descriterio; es dejar de permitir que ante escenarios y procesos flexibles, el ingenio inmobiliario esté a cargo de dar respuestas que se mantengan dentro de los límites de lo legal, pero no así de lo sensato. Para que esta transformación exista, se requiere que actores con sentido de lo público cuenten con herramientas para participar activamente de dicho espacio, es decir, que autoridades sean dotadas con competencias adecuadas, para que el futuro de la ciudad pueda ser el fruto del criterio público y político, y no de la normalización del descriterio.

Referencias bibliográficas:

Atisba (2010). Guetos en Chile. Santiago: Atisba Estudios y Proyectos Urbanos.

Hermansen, P., Rasse, A. and Salcedo, R. (2008). Surviving the ghetto: youth strategies to cope with violence and despair. The case of Santiago public housing projects. Paper presented at conference Canada and the Americas: Multidisciplinary Perspectives on Transculturality. Toronto, Canada.

Sabatini, F. and Brain, I. (2008). La segregación, los guetos y la integración social urbana: mitos y claves. Revista EURE, Vol. 34, No 103, 5-26.

Salcedo, R. (2010). The Last Slum: Moving from Illegal Settlements to Subsidized Home Ownership in Chile. Urban Affairs Review, 46(1), 90–118.