La Reforma a la Educación Superior está muerta (¿vive la reforma?)

Desde el inicio de su mandato, el gobierno de la Presidenta Bachelet ha apostado por una reforma significativa de la regulación de la educación superior. Luego de años de anuncios, negociaciones y borradores de todo tipo, el país se encuentra casi en punto muerto, aunque no exactamente en la misma situación que heredó su gobierno.

Visto con los ojos del Ministerio de Educación, se ha logrado instalar la política de gratuidad para el pregrado, beneficiando a cientos de miles de estudiantes y familias. Desde la perspectiva de quienes observan críticamente esta política, resulta muy complicado que deba ser negociada en el parlamento anualmente. Tal divergencia se alimenta de la ambigüedad que asumen varias instituciones que se han beneficiado de la gratuidad: adhieren formalmente a los ideales que la inspiran mientras critican en público su contenido.

La posibilidad de avanzar hacia una reforma estructural parece improbable. Hay buenas razones para pensar así. No existe un consenso mínimo –por motivos ideológicos y de diagnóstico– para acordar el conjunto de reglas que gobierne el funcionamiento de la educación superior durante los próximos años. Apostar por un diálogo productivo choca con la realidad de un sector atravesado por la desconfianza, como sugieren los conflictos y rupturas que emergen dentro de foros importantes, como el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCh) y Vertebral, la organización que reúne a institutos profesionales y centros de formación técnica acreditados.

Si lo anterior no fuera poco, tampoco existen capacidades técnicas instaladas en las instancias gubernativas para forjar una iniciativa legal maciza. Hasta ahora, se aprecia la ausencia de una clara relación de causalidad entre lo que se persigue y las posibilidades que ofrecen las regulaciones propuestas.

Es evidente que el proyecto de reforma yace casi desahuciado en el parlamento. Todavía se apuesta por una estrategia mágica que pueda darle viabilidad, pero casi sin convicción. Los representantes de la soberanía popular, los medios de comunicación y los canales de interacción digital reverberan y amplifican la rica gama de agendas, consignas e intereses –casi siempre inconsistentes– que se ocultan tras los actores que lideran la formación terciaria. Al despuntar el último año de esta administración, tampoco parece existir un liderazgo capaz de articular una conversación político-técnica para convenir unos postulados básicos que enmarquen una agenda de reformas viable.

Es muy probable que los futuros analistas de las políticas sectoriales estudien este proceso fallido con el mayor interés. ¿Cómo fue posible que una sentida y transversal aspiración de cambio terminara de esta forma? Un obvio punto de partida se encuentra en la arquitectura que ha querido darse a la reforma. La introducción de un nuevo régimen de financiamiento, destinado a ampliar responsablemente el subsidio público a las instituciones y los estudiantes, necesitaba un ajuste profundo del marco regulatorio en operación.

La posibilidad de avanzar hacia una reforma estructural parece improbable. No existe un consenso mínimo para acordar el conjunto de reglas que gobierne el funcionamiento de la educación superior durante los próximos años.

Se apostó por avanzar en diferentes líneas de acción, integrándolas en un cambio legal sistemático. Por una parte, se buscó traspasar y fortalecer las potestades de fiscalización sobre las instituciones de educación superior mediante la creación de una superintendencia para monitorear y controlar el uso de los aportes fiscales y proteger de abusos a los estudiantes.

Al mismo tiempo, la revisión del sistema de acreditación se orientó a resolver los problemas de transparencia y legitimidad que ha enfrentado la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). Su reemplazo por otra agencia mejor diseñada, quería dejar atrás los defectos y vicios observados en su funcionamiento, además de enfatizar la importancia que tienen los resultados obtenidos por las universidades dentro del proceso de evaluación y objetivizar las decisiones de la nueva agencia para que fueran comparables entre sí.

Como otros en el pasado, es muy probable que estos cambios nunca ocurran, a pesar del consenso –y entusiasmo– que generaron en algún momento. Si, por azar, alguna transformación emerge de este proceso (aún existen expectativas en el plano de la fiscalización y la calidad), es muy probable que se trate de ajustes menores, descontextualizados de una agenda coherente y cuya utilidad sólo podrá ser apreciada en el largo plazo.

Además de fallida, esa estrategia revela una limitada comprensión de lo que una reforma sectorial puede ser, según demuestra la propia experiencia chilena. Quizás el camino más tradicional para concebirla sea, precisamente, un cambio en la legalidad, en las normas generales que condicionan indirectamente la operación de un sector como la educación superior. Tales modificaciones aspiran a tener efectos de largo plazo a medida que apuntan a reconfigurar cómo los sectores se organizan y, especialmente, sus límites. La mayor parte de su eficacia, sin embargo, se juega en el proceso de implementación y depende de la convicción y las agendas de las agencias e instancias gubernamentales a las que se confía su puesta en marcha.

El régimen de Pinochet, por ejemplo, creó un sistema de licenciamiento para las nuevas instituciones privadas que fue sustancialmente alterado por el Consejo Superior de Educación (CSE) a medida que lo aplicaba, ya en democracia, sin mediar cambios estatutarios. La integración del CSE no fue azarosa. En su conformación participaron personas clave que también estuvieron tras la Comisión de Estudio de la Educación Superior (formada en 1990) y que luego pasaron a dirigir la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) (creada en 1999). Sus ideas fueron decisivas –y consistentes– para fijar la orientación que tuvo la implementación de los instrumentos de política a su cargo y que definen mucho del entorno regulatorio que hoy existe en el sector.

Otras reformas se orientan a alterar los flujos de recursos que el Estado pone a disposición de los principales actores sectoriales. El desarrollo del sistema de becas fiscales y la magnitud y flujo de los recursos asignados a los sistemas de crédito solidario y Crédito con Aval del Estado (CAE) han sido claves para la configuración de la educación superior. Tales transformaciones se hicieron sin mediar grandes cambios legislativos: las glosas de la Ley de Presupuesto y la regulación reglamentaria han sido suficientes para mantener estas iniciativas operando sostenidamente –y de manera incremental– por largo tiempo.

El trabajo de las comisiones que  los gobiernos constituyen para explorar el desarrollo de nuevas agendas de política ha tendido a ser poco fructífero y quizás por eso, entre otros motivos, sus recomendaciones permanecen sin implementar.

Las reformas también pueden ser agendas, como lo ha sido el desarrollo del proyecto MECESUP (1998-2016), ejecutado en tres etapas por el Ministerio de Educación, con el apoyo técnico e ideológico del Banco Mundial. Esas agendas definen propósitos, asignan recursos y articulan equipos a cargo de su ejecución. Además de identificar objetivos y metas, las agendas de reforma sirven para experimentar soluciones que luego dan origen a nuevos modelos e instrumentos de política.

El Fondo de Desarrollo Institucional (FDI), por ejemplo, partió como un fondo para el mejoramiento de la infraestructura de las universidades tradicionales, para luego orientarse al mejoramiento de las credenciales de los académicos y terminar focalizándose en diferentes necesidades generadas a partir de la expansión y complejización de ese grupo de instituciones. Al mismo tiempo, permitió ir configurando una nueva herramienta –los convenios de desempeño– para que el Estado transfiera recursos para el desarrollo de capacidades en el sector, que luego ha sido exportado por el Banco Mundial como una práctica exitosa de política pública.

Es llamativo que con tan diversas experiencias reformistas durante las últimas dos décadas, el diseño del gobierno no fuera más rico ni se desplegara en diferentes planos. Algún tipo de cortocircuito en los círculos políticos de la coalición gobernante hizo que todo ese aprendizaje fuera rápidamente olvidado. El costo fue la ausencia de una estrategia reformista más granular y multinivel.

Es posible que los instrumentos de política en operación tampoco hayan contribuido mucho al desarrollo de una agenda de cambios que apunta a reconfigurar las bases estructurales del sistema, aunque hay que tener presente que los objetivos perseguidos no se reflejaron en el conjunto de cambios propuestos, como han revelado varios críticos. Por todo eso, es interesante observar el rol que han jugado expertos y analistas en el debate público para dar contenido a las reformas propuestas. ¿Cuál ha sido su contribución al diseño y desarrollo de estas iniciativas?

Desde las movilizaciones estudiantiles de 2011, ha sido raro que pase una semana sin que los medios de prensa incluyan notas, comentarios y análisis sobre la reforma en curso y sus posibilidades. Si a eso se suman artículos académicos y publicaciones de distintos grupos de interés, uno puede delinear un amplio y variopinto conjunto de actores tratando de influir activa y persistentemente la acción del gobierno y los partidos políticos. Una parte de ellos son personas que cuentan con formación de posgrado en el ámbito de los estudios en educación superior.

Con pocas excepciones, estos analistas y comentaristas han definido su radio de acción de manera similar: felicitan, rechazan, critican o proponen ajustes a las reformas propuestas. Al enmarcar de esa manera su quehacer, conforman el antiguo principio del legalismo chileno, según el cual el contenido de toda reforma es siempre responsabilidad del Ejecutivo pues las reformas son principalmente un problema de cambio de legislación. Su objetivo, entonces, es influenciar el debate parlamentario, en pos de la aprobación, rechazo o ajuste del régimen propuesto.

Esa lógica facilita la mantención del status quo y contribuye a empobrecer el debate sobre el futuro de las políticas educativas. A pesar de su entrenamiento y experiencia, nuestros expertos locales tienden a escarbar los defectos (o virtudes) inherentes que posee cada diseño propuesto. Esa propensión mueve el debate público y parlamentario hacia una toma de posiciones opuestas, en pos de la aprobación o rechazo de los proyectos de ley que se trate. Al proceder de esa manera, olvidan frecuentemente expandir el catálogo de opciones disponibles ante cada disyuntiva de política pública que se plantea.

Precisamente esa parte de su tarea tiende a quedar en un segundo plano. Muy pocas veces los debates académicos o de políticas sugieren vías de acción, sobre la base del estudio riguroso de las experiencias comparadas o sobre un análisis informado sobre el estado de situación que presenta el caso chileno.

Más bien, tienden a caer en debates de principios –como hemos sido testigos a propósito del carácter público de la educación superior– que no contribuyen a enriquecer la caja de herramientas que alimenta el desarrollo de nuevos instrumentos de política. El trabajo de las comisiones que, de manera esporádica, los gobiernos constituyen para explorar el desarrollo de nuevas agendas de política, ha tendido a ser poco fructífero y quizás por eso, entre otros motivos, sus recomendaciones permanecen sin implementar.

La evidencia es consistente. Los informes del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior (2008), la Comisión de Trabajo de Análisis del Sistema de Aseguramiento de la Calidad (2012), y la Comisión Asesora Presidencial para la Institucionalidad en Ciencia, Tecnología e Innovación (2013) han sido bastante conservadores.

Ninguno de ellos ha avanzado propuestas que introduzcan nuevas estrategias e instrumentos de política que faciliten la actualización y eficacia del marco en operación. Es probable que incida en ese resultado que tales instancias hayan privilegiado la representación de intereses sectoriales consolidados. Falta en estos y otros documentos de política, una orientación más propositiva que, atenta a nuevos desarrollos en otras latitudes, sea capaz de enriquecer nuestro diálogo sobre la forma en que el Estado contribuye y guía el desarrollo del sector. Lo mismo se repite en el abundante comentario que existe en materia de educación superior.

En una segunda parte de esta columna, buscaremos contribuir a gestar un estado de cosas que permita que la política sectorial avance en una dirección que aumente su incidencia y efectividad en la consolidación de una educación superior masiva y de excelencia.