Perú, ¿el futuro político de Chile?

Los cientistas políticos repetimos como mantra que los partidos políticos son necesarios para la democracia. Tome cualquier libro sobre partidos y probablemente encontrará alguna referencia a la siguiente frase del libro Party Government publicado en 1942 por E. E. Schattshneider: “Los partidos políticos crearon la democracia y la democracia moderna es impensable sin partidos políticos”.

En dicho texto, el autor también señala que los partidos no pueden ser pensados meramente como la coalición electoral que votó por un candidato determinado: “El Partido Demócrata no es la asociación de 27 millones de votantes que en Noviembre de 1940 votaron por el Sr. Roosvelt”, puntualiza. Según Schattshneider y la gran mayoría de la ciencia política, los partidos son más que una coalición ocasional de candidatos a cargos públicos.[1]

Perú no parece estar encaminándose hacia el “modelo” chileno. Por el contrario, Chile, aunque muy gradualmente, ha asumido rasgos de los sistemas de partidos atomizados y débiles que caracterizan al resto de la región.

Reconozcamos entonces que la democracia representativa, en ausencia de partidos programáticos y relativamente estables, funciona mal. El problema es que “querer no es poder”.

Armados con este dogma los cientistas políticos hemos analizado Latinoamérica, esperando que los países que no contaban con sistemas de partidos institucionalizados los desarrollaran. Al mismo tiempo, hemos subrayado y ensalzado la estabilidad y la estructuración del sistema de partidos chileno, el cual se convirtió en un modelo para la región[2], en ocasiones junto al de Costa Rica y Uruguay. Los más intrépidos, por ejemplo varios organismos multilaterales y agencias de cooperación internacional, estimularon la introducción de reformas electorales buscando reproducir modelos como el chileno en países con sistemas más problemáticos. Y es que en comparación con lo que ha pasado en otros casos, Chile aún les parece a muchos el paraíso de la institucionalización, la seriedad y la buena política pública.

Aquí argumentaré que esta visión se basa en un sesgo fundamental. Lo que no quisimos ver es que Chile no era el futuro, sino el pasado.

El de Chile es un caso de “atraso” en la región, en que el sistema de partidos tradicional aún no se ha descongelado, como sí lo ha hecho en buena parte de la región desde finales de los ‘90 y principios de los ‘2000 (por ej. en Bolivia, Ecuador, Venezuela, Colombia, Perú, Costa Rica, y en alguna medida en Argentina y México), y como crecientemente lo está haciendo en el resto del mundo. En este sentido, Chile no es (ni puede ser) el futuro para la región, sino que aún arrastra resabios de un pasado que lentamente estamos dejando atrás.

OTEANDO EL FUTURO: PERÚ

Perú es tal vez el caso que ilustra mejor el fracaso de la ciencia política en dar cuenta de esta realidad. Desde la transición a la democracia (post-Fujimori) en ‘2000, los expertos en el sistema político peruano se han quejado de la ausencia de partidos y, como resultado de eso, del mediocre funcionamiento de la democracia[3].

Pese a ese reclamo, el Perú actual es un caso que ilustra que la democracia sí puede funcionar por muchos años sin generar partidos políticos que sean más que una coalición ocasional de liderazgos individuales.[4] Incluso muestra que no hay incompatibilidades graves entre una democracia sin partidos y la capacidad de crecer económicamente y manejar con relativa eficiencia las finanzas estatales.[5]

Perú también ilustra, como argumentaré más abajo, que el vacío de poder que genera la atomización del sistema de partidos no necesariamente conduce a la aparición de liderazgos populistas, como ha sucedido en los casos que más aterran a la sociedad chilena.

Al igual que en Perú, en Chile se acometieron reformas institucionales para intentar “canalizar el descontento” y darle aire al sistema. Pero esas reformas, en general, han terminado acelerando el colapso del viejo sistema, más que sentando las bases para su renovación.

Pero también sabemos que las democracias sin partido no están exentas de problemas institucionales serios. Solo a modo de ejemplo identifiquemos tres que prevalecen en el Perú actual.

Primero, las elecciones se definen usualmente a último minuto, en base al éxito relativo de los candidatos en las encuestas pre-electorales. Ese éxito, y el fracaso de los que van quedando en el camino, define alianzas y apoyos coyunturales que terminan en movimientos electorales (muchas veces motivados por sentimientos negativos o “anti”) que definen la elección.[6]

En este marco, los recursos con que cuenta cada candidato para marcar en las encuestas son clave. A modo de ejemplo, César Acuña, un político con fuerte base electoral en el norte del país (dónde es dueño de tres universidades que le han dado renombre y una base social a movilizar en la zona), logró hacer sombra en la pasada campaña electoral a la mayoría de los candidatos que en ese entonces pujaban por convertirse en “la” alternativa a Keiko Fujimori. Antes de la elección, Acuña fue dudosamente inhabilitado por parte del Jurado Nacional Electoral, abriendo campo a dos candidaturas radicalmente opuestas en su plataforma programática: las de Pedro Pablo Kuczynskiy de Verónika Mendoza. Lo único que compartían las candidaturas de Kuczynski, Mendoza y Acuña era su capacidad de convertirse en la alternativa viable a la de Keiko Fujimori, heredera del único aparato político con semblanza de partido político existente en el país.[7]

La elección se definió por pocas décimas en un sprint final con definición fotográfica. En un año negro para las encuestadoras en todo el mundo, las de Perú no se han equivocado, tal vez porque aprendieron a trabajar en un contexto en que los partidos, como los conocíamos, ya no existen.

Es interesante notar que los presidentes que resultan electos apoyados por movimientos coyunturales (algunos comenzaron con encuestas que les daban un dígito y terminaron convirtiéndose en “el mal menor” para una mayoría coyuntural en la segunda vuelta), tienen más dificultades para gobernar que para ser elegidos. Comienzan siendo muy populares, se desgastan muy rápido alcanzando niveles de popularidad muy bajos, y finalmente, en los últimos meses de gobierno tienen un alza leve.

Segundo, el Congreso Nacional presenta tasas de rotación comparativamente altas. En la última elección, 54% de los congresistas intentó la reelección y solo el 24% la logró. Aunque ciertos niveles de renovación son bienvenidos, una alta rotación complica mucho la calidad de la gestión legislativa. Esto se agrava porque las bancadas partidarias simplemente se dividen y fragmentan a poco andar del período de gobierno. Los “camisetazos” (cuando un congresista electo por un partido se cambia de bancada), se han vuelto muy difíciles de cuantificar en el caso peruano.

Frente a esta inestabilidad de las bancadas partidarias, algunos analistas peruanos argumentan que se han conformado sólidas bancadas -políticamente transversales- cuyo denominador común es representar los intereses de quienes financian sus campañas. El dinero que alimenta estas bancadas no viene solo de empresas legales, sino de financistas vinculados a economías ilegales. A modo de ejemplo, Ricardo Soberón, ex-Director de Devida (la organización estatal a cargo de la represión del tráfico y consumo de droga en el Perú), me dijo en una entrevista que en la última legislatura peruana la “narco-bancada” (formada por unos diez legisladores de distintos partidos, financiados por dineros ligados al narco) mostró niveles de cohesión interna al votar temas relativos a la regulación y represión de dicha actividad que cualquier partido envidiaría.[8]

Tercero, el sistema de partidos peruano también registra niveles extremos de desnacionalización. Se entiende por desnacionalización una situación en que los partidos nacionales dejan de controlar la política sub-nacional, siendo reemplazados por referentes y partidos locales, perdiendo así el control central sobre el territorio y las instituciones.

De alguna manera esto es natural, dada la debilidad de los partidos políticos y la introducción de reformas descentralizadoras. Como resultado, de los 25 presidentes regionales (equivalentes a la figura de intendentes regionales en Chile) elegidos en la última elección de 2014, solo cinco responden a “partidos” nacionales. El resto representa a movimientos independientes (muchos de ellos personalistas) o colectivos regionales.

A nivel municipal y distrital (alcaldes provinciales y alcaldes distritales), la presencia de representantes de partidos nacionales también es sumamente escasa. En este contexto, se han dado dos fenómenos complementarios que vale la pena mencionar aquí. Junto con las reformas descentralizadoras, se introdujo en Perú el mecanismo de revocatoria de mandato. De acuerdo a un estudio de la politóloga Yanina Welp, entre 1993 y agosto de 2013 más de 5.000 autoridades regionales y municipales fueron sometidas a revocatoria de mandato en Perú, y más de 1.700 fueron revocadas por el voto popular.[9]

El descontento con la clase política, lo abierto del proceso institucional para solicitar la revocatoria (se requiere un 25% de firmas por parte de electores del distrito sin tiempo límite para consolidarlas y hasta 2015 podía iniciarse el proceso al comienzo de la gestión de cada autoridad, lo que facilitaba que los perdedores de las elecciones promovieran la iniciativa), así como la mala gestión municipal, parecen estar detrás del record peruano.

Como resultado de dicho record, también se ha reforzado el vacío de poder. Existen localidades con autoridades revocadas en las que nadie se ha presentado para sustituirlas. En el otro extremo, Perú también registra casos de autoritarismo sub-nacional. Es decir, situaciones en que un presidente regional es capaz de instituir un régimen autoritario a nivel local con el propósito de perpetuarse en el poder y obtener réditos económicos por vías ilegales.

El caso de César Álvarez en Áncash (2007-2014) es el más connotado. Antes de ser apresado, Álvarez tuvo tiempo de construir un estado paralelo a través del cual se apropió de recursos provenientes de la descentralización y del boom de materias primas (que catalizó la minería ilegal y la construcción en su región). Teniendo a su disposición una red de sicarios acusada de ejercer la represión y el asesinato sistemático de periodistas, gobernó la región de modo unívocamente autoritario sin que por mucho tiempo el gobierno central pudiese intervenir eficazmente.[10]

En definitiva, a nivel local Perú ha registrado la desaparición de los partidos políticos tradicionales, la emergencia de liderazgos personalistas y de movimientos regionalistas que, en varios casos, no son más que un vehículo para liderazgos individuales, y una situación de inestabilidad y vacío de poder a causa de la epidemia de revocatorias. Alternativamente, ese vacío de poder fue llenado por liderazgos locales autoritarios, sin que el Estado central pudiese poner coto rápidamente a la situación. En este contexto, los partidos nacionales no tienen miras de reconstituirse en las arenas regional y local.

CHILE DESBORDADO

Obviamente la situación de Chile es muy diferente a la de Perú. De todos modos, pueden trazarse algunos paralelos relevantes.

A nivel de carreras presidenciales, desde hace años, los partidos y sus procesos internos tienen poco que decir frente a liderazgos que marcan bien en las encuestas. Y más bien, el margen de decisión de los partidos se reduce a si deciden de todos modos lanzar una carrera testimonial, o plegarse a la corriente de opinión que puntea en las encuestas. Lo segundo predomina más que lo primero. Así, más que cumplir con el propósito de dilucidar candidaturas, los mecanismos de primarias se utilizan (o no) en función de las “realidades” que marcan los sondeos. Y no importa cuán cuestionadas puedan ser los liderazgos a los que les va bien en las encuestas pues, en un contexto de voto voluntario en que es muy difícil predecir un resultado electoral, se convierten en instrumento para seleccionar candidatos “viables”. Pero ganar la elección no lo es todo. Como ejemplifica claramente el actual gobierno de Michelle Bachelet, gobernar (y gobernar a los partidos) se le ha hecho mucho más difícil que alinearlos tras su imparable popularidad en las encuestas pre-electorales y ganar la elección.

Mientras tanto, los díscolos y los candidatos independientes han ido ganando terreno, complicando en algunos casos la coordinación de la acción legislativa.[11] Ante votaciones parejas de proyectos clave para los distintos gobiernos, los díscolos han ganado capacidad de chantaje, intentando obtener recursos para sus distritos y las localidades que representan.

No hay muchas razones para esperar que Chile tenga un desenlace diferente al peruano, entre otras cosas, porque las instituciones están desbordadas socialmente.

Por otra parte, los escándalos ligados al financiamiento irregular de campañas dejan claro que los empresarios habían ya ganado poder frente a las estructuras partidarias al determinar el voto de los senadores y diputados a quienes financiaban. Aún no se conocen casos de financiamiento por parte de estructuras de crimen organizado, como las que se han detectado en Perú, pero no debería descartarse, particularmente en ámbitos locales donde operan bandas bien articuladas y con cierto grado de control territorial.

A nivel municipal, donde las reglas electorales son ya más permisivas (como lo serán a partir de la próxima elección legislativa a nivel de candidaturas al Congreso), los independientes han ganado terreno. Si bien la falta de autonomía financiera y política hace poco probable la consolidación de casos de autoritarismo sub-nacional, como el de César Álvarez en Áncash, sí contamos con instancias en que autoridades municipales incurren en prácticas de corrupción. Llamativamente, varios alcaldes y alcaldesas con procesos conocidos por esas causas han logrado ser reelectos en sus cargos.

Al mismo tiempo, la debilidad de los partidos en el ámbito local hace que los concejales pierdan su capacidad de acceder a recursos alternativos a los provistos por el jefe comunal, quedando muchos veces en relación de sumisión con los alcaldes, vulnerando así su rol fiscalizador de la gestión local.

En definitiva, si bien ambos sistemas políticos son muy diferentes, la tendencia parece clara: Perú no parece estar encaminándose hacia el “modelo” chileno, y Chile, aunque muy gradualmente, ha asumido rasgos de los sistemas de partidos atomizados y débiles que caracterizan al resto de la región.

En este proceso gradual, varios de los elementos que hemos revisado en columnas anteriores han jugado también un rol fundamental. En este sentido, la segmentación socioeconómica y territorial de la competencia política (ver “Alcaldes para ricos y alcaldes para pobres”), la separación creciente entre la clase política y la sociedad civil, y el paralelo involucramiento entre candidaturas crecientemente individuales y los financistas privados (ver “Por qué la elite política no puede entender lo que quiere la sociedad”), son elementos clave para entender la creciente descomposición de los partidos políticos chilenos, en términos de sus dinámicas organizativas internas y en su rol de articuladores de la representación política.

En ese marco estructural, los escándalos recientes, la irrupción de los ciudadanos mono-temáticos y el proceso de compresión temporal (descritos en la columna “Por qué usted puede estar ayudando a la crisis de nuestra democracia”) han catalizado el descontento con una clase política crecientemente ilegítima y que, aparentemente, no posee la capacidad de relegitimarse aunque aún logre ganar elecciones en que cada vez participan menos ciudadanos.

Finalmente, al igual que en Perú, y en este caso, al igual que en otros en que las elites políticas tradicionales sufrieron crisis profundas de legitimidad, Chile acometió reformas institucionales (y varias otras están en la agenda) para intentar “canalizar el descontento” y darle aire al sistema. Esas reformas, en general, han terminado acelerando el colapso del viejo sistema, más que sentando las bases para su renovación y la reconstitución de un nuevo sistema de partidos más virtuoso (ver Apagando el incendio con bencina: cómo la obsesión por la transparencia puede dañar la democracia). No hay muchas razones para esperar que Chile tenga un desenlace diferente al peruano, entre otras cosas, porque las instituciones están desbordadas socialmente.

¿Y EL POPULISMO CUÁNDO?

El caso de Perú es especialmente interesante para pensar el posible futuro de Chile por dos características que probablemente estén relacionadas entre sí. Primero, en Chile y Perú el modelo de economía de mercado se instauró con más fuerza que en el resto de la región y están entre los países en que se cedió menos espacio al Estado durante el “giro a la izquierda” que la región vivió a partir de ‘2000.

Aunque vía procesos diferentes, y con características estructurales divergentes (por ej., el porcentaje de informalidad es mucho mayor en la economía peruana), el peso del Estado en ambas sociedades es relativamente acotado. Esta coincidencia estructural, la que ambos países también comparten con Colombia, tal vez se relacione con una segunda característica que los tres países comparten: al igual que el caso de Colombia post-1991, Perú registra una atomización del sistema político sin la irrupción (post-2000) de un liderazgo “populista”.[12]

Aunque Chile ya ha vivido momentos populistas (por ejemplo, bajo los liderazgos de Arturo Alessandri Palma y Carlos Ibáñez del Campo), la sociedad chilena, y en especial su elite, le teme a la irrupción populista y al mismo tiempo la descarta (porque “Chile es un país serio”).

Tal vez dicho temor esté fuera de foco. Es posible que el vacío de poder no sea llenado por un liderazgo populista cuya característica fundamental sea movilizar “al pueblo” en contra del “establishment” político, y así intentar construir un movimiento que logre hegemonía electoral en torno a un proyecto reformista.

Puede que el vacío de poder perdure y tenga que ser administrado por parte de un sistema crecientemente fragmentado y atomizado.

En un contexto como ese, que se parece bastante al del Perú post-Fujimori, la fragilidad de las coaliciones electorales y de sus apoyos sociales, así como la atomización del poder en términos territoriales, vuelve muy difícil fraguar consensos que deriven en cambios al status quo.

De acuerdo al argumento de Alberto Vergara[13], los peruanos votan pero no eligen políticas públicas. Quienes las eligen son los tecnócratas del Ministerio de Economía y Finanzas, los que garantizando la estabilidad macroeconómica que permite a los presidentes culminar su mandato (aunque sea con niveles bajos de popularidad), se han vuelto más y más poderosos en el vacío de poder que los circunda.

Mientras tanto, la agenda cotidiana está pauteada por la irrupción permanente de conflictos sociales y políticos particulares, los que nunca logran vertebrarse en movimientos capaces de impulsar reformas de fondo y más allá de un plano local o funcional muy restringido. Eso, hasta que la nueva campaña electoral irrumpe en la agenda y un sinnúmero de posibles candidatos comienza a competir para llegar a números de dos dígitos en las preferencias del elector. Cualquier parecido con el Chile contemporáneo debe ser solo una mera coincidencia.

[1] J. Schumpeter con su visión de los partidos políticos como meros estructuradores de la oferta electoral es, tal vez, la voz disidente más potente en este sentido.
[2] Como síntesis de esta corriente véase el libro: La Política de las Políticas Públicas, editado por el BID en 2006.
[3] S. Levitsky, & M. Cameron, (2003). “Democracy without Parties? Political Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru.” Latin American Politics and Society, 45(3), 1-33.
[4] Sobre este punto véase M. Zavaleta. Coaliciones de independientes. Instituto de Estudios Peruanos, 2005.
[5] Sobre la gestión del estado en Perú y la fuerte inserción tecnocrática en este ámbito véase E. Dargent. Technocracy and Democracy in Latin America. Cambridge University Press.
[6] Sobre este punto véase los trabajos de Paula Muñoz y Carlos Meléndez.
[7] Véase C. Melendez, El mal menor. Instituto de Estudios Peruanos, Lima.
[8] Entrevista personal con Ricardo Soberón, marzo de 2015. Realizada en conjunto con Andreas Feldmann en la ciudad de Lima.
[9] Y. Welp, ¿Por qué Perú? en Elecciones 12 (13), ONPE, 2013.
[10] http://larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/el-autoritarismo-peruano-06-04-2014
[11] J.P. Luna y R. Mardones, Chile: are the parties over?, Journal of Democracy, 21 (3), 2010; S. Toro, «Accountability ¿para quién? Acciones de representación y dinámicas de intercambio de los legisladores chilenos». Tesis de Doctorado, ICP, PUC-Chile. 2013.
[12] Podría pensarse el caso de Álvaro Uribe como una excepción a esa regla.
[13] A. Vergara,  Ciudadanos sin República. Editorial Planeta, 2013.