Recursos públicos para educación superior: La histórica diferencia de las universidades estatales

El reconocimiento de una relación específica entre el Estado y sus universidades a través de una línea presupuestaria en el actual proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2015 ha sido considerado una amenaza por las universidades tradicionales no estatales que forman parte del Consejo de Rectores.

Resulta incomprensible este temor si nos remontamos al origen de estas universidades y las razones que justifican un nuevo trato entre el Estado y las universidades estatales.

Hacia fines de la década de 1950, las universidades eran financiadas en su mayor parte por el Estado y todas las instituciones ocupaban el espacio de lo público. Mientras las entidades estatales eran financiadas casi en un 100% con recursos fiscales, las particulares recibían recursos que fluctuaban entre un 60% y 80% de su presupuesto

La institución universitaria ha formado parte de la República de Chile desde prácticamente sus inicios, en una primera instancia (1842) con la creación de la Universidad de Chile. Asimismo, el Estado diversificó su rol en la educación haciéndose cargo en un principio de las escuelas primarias, de las instituciones de carácter técnico como la Escuela de Artes y Oficio, creada en 1849 para el desarrollo del país en el ámbito industrial, y el polo “liceo-universidad” liderado por la Casa de Bello. Más tarde y como una forma de preparar profesionales y técnicos orientados principalmente al sistema productivo, dada la creciente demanda por industrialización entre los años 1930 y 1960, por Decreto de Gobierno se funda la Universidad Técnica del Estado en 1947 y se crea también un Departamento de Investigaciones y de Orientación Educacional y Profesional, como vínculo permanente entre la universidad y la industria.

Sin embargo, las universidades no sólo surgieron del Estado a través de la acción de los gobiernos de la época, sino que emergieron de sectores de la sociedad como la iglesia o las comunidades regionales que no encontraron en el Estado una respuesta a sus demandas particulares, o una fuente única para formar a los futuros profesionales y líderes de nuestro país. De esta forma, el sistema creció y se desarrolló a partir de una matriz público-privada o mixta muy fuerte, con bajos niveles de coordinación y complementación.

El Consejo de Rectores nace por ley en 1954, la que establece que el 0,5% de los impuestos fiscales y de los derechos de aduana y exportación serían destinados a la investigación universitaria con la siguiente distribución:

• 10/18 para la Universidad de Chile
• 2/18 para la Universidad de Concepción
• 2/18 para la Universidad Católica
• 1/18 para la Universidad Católica de Valparaíso
• 1/18 para la Universidad Técnica Federico Santa María
• 1/18 para la Universidad Técnica del Estado
• 1/18 para la Universidad Austral

Hacia fines de la década de 1950, las universidades chilenas eran financiadas en su mayor parte por el Estado y todas las instituciones ocupaban el espacio de lo público. Mientras las entidades estatales eran financiadas casi en un 100% con recursos fiscales, las particulares recibían recursos que fluctuaban entre un 60% y 80% de su presupuesto.

Más tarde, con la reforma iniciada hacia fines de los años 60 y principios de los 70 se generaron importantes cambios que fueron drásticamente erradicados por el régimen militar. Esta situación correspondió al brusco paso del denominado “Estado del Compromiso”(alianza y acuerdos de distintos sectores sociales cuyo objetivo inmediato era el mejoramiento de las condiciones de vida, principalmente a través del desarrollo industrial y mejoras en educación, salud y vivienda), característico de los años 60, al “Estado Subsidiario” de los años 80, que dio origen a un sistema en donde el sector privado ha sido relevado y la educación transitó desde un concepto de bien público a bien de consumo. Así, las universidades estatales evolucionaron desde un espacio en lo público a sobrevivir y competir incluso entre ellas, comportándose también como entes privados. Desde ese lugar, no debían existir diferencias con las universidades privadas, aun cuando la naturaleza jurídica de las estatales restringiera su accionar en el nuevo “mercado de la educación”. Esta evidencia constituye una primera diferencia histórica.

A través de la promulgación de la Ley General de Universidades de 1981, se autorizó la creación de universidades privadas, de institutos profesionales y centros de formación técnica. Esta reforma también afectó a las grandes universidades estatales, de cuyas sedes regionales nacieron 14 universidades y dos institutos profesionales. Luego de la reforma, las instituciones de educación superior estatales debían orientarse al desarrollo de la región en la cual se encontraban inmersas y para ello, se les dotó de la posibilidad de dictar sus propios estatutos, los cuales deben hasta hoy ser aprobados por el gobierno. Ello explica, en parte, los menores aportes que reciben algunas universidades estatales regionales respecto a sus pares no estatales, que al no ser universidades nacionales en el origen, sino regionales, no vieron subdivididos sus aportes históricos. Una segunda diferencia que lleva casi 35 años de historia.

El financiamiento fue reformulado y los aportes que recibían las universidades estatales y no estatales estarían conformados a partir de 1981 por tres instrumentos, principalmente: el Aporte Fiscal Directo, el Aporte Fiscal Indirecto y los aranceles universitarios. Adicionalmente, se instauraron fondos concursables para investigación.

El Aporte Fiscal Directo (AFD), creado por el DFL N°4 de 1981, estaría destinado a financiar la investigación científica y tecnológica, así como la extensión universitaria. Su monto sería decreciente hasta llegar, en 1986, a un 50% del valor asignado en 1980 y su distribución se realizaría de acuerdo a un porcentaje determinado por Decreto Supremo. Con un criterio modificado a partir de 1989, este aporte está conformado hasta hoy por dos componentes: una base del 95% que se distribuye según criterios históricos y otra parte variable, del 5%, que pretende medir el progreso académico de la institución.

El AFD históricamente ha beneficiado a la mayoría de las universidades no estatales del Consejo de Rectores. Incluso si estos recursos se dividen por la cantidad de alumnos de cada institución, se observa que 11 Universidades Estatales (de 16) y sólo cuatro universidades no estatales (de nueve) se encuentran bajo el promedio de la relación AFD/alumno.

El Aporte Fiscal Indirecto (AFI), creado por el mismo DFL Nº 4 de 1981, es en teoría un incentivo para que las instituciones de educación superior aumenten su calidad a través de su estudiantado. Este aporte se distribuiría en principio entre las 25 instituciones del Consejo de Rectores, según la preferencia de los 20 mil mejores postulantes que ingresaran a ellas. A partir de las leyes Nº 18.681 (1987) y N° 18.768 (1988) el AFI se distribuye entre las instituciones (independientemente de su naturaleza jurídica y nivel) que matricularan a los alumnos con los 27.500 mejores puntajes de la PAA (hoy PSU) en el primer año de estudios, considerando el año inmediatamente anterior.

El financiamiento por la vía de aranceles (becas, créditos y/o pago directo) ha crecido en los últimos años, significando en la mayoría de los casos más del 70% de los presupuestos universitarios.

Finalmente, si se considera la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) como referente de las políticas públicas en educación superior desde los años 90 (la Ley General de Educación de 2009 no innovó en esta materia), la referencia escueta al objetivo, rol, fin o misión de la educación superior en Chile, evidencia la falta de definiciones en la relación que tendría el Estado con el sistema en general. Respecto a las universidades estatales, la referencia a ellas es en el marco de su autonomía académica, económica y administrativa. También establece que las normas por las cuáles se regirán, corresponderán a sus propios estatutos o, supletoriamente, al Estatuto Administrativo y Código Civil. Pero no existe ninguna referencia al rol que les compete en la sociedad chilena, específicamente a sus deberes o derechos. Cabe mencionar, además, que las universidades estatales, tienen que cumplir con un número más exigente de leyes que afectan su desarrollo académico integral, de las cuales no están afectas las universidades no estatales. A modo de ejemplo, las universidades estatales transforman pesos privados en públicos y las universidades no estatales transforman pesos públicos en privados.

Esta tercera y última evidencia histórica da cuenta de las diferencias que han debido enfrentar las universidades estatales, las que hoy sólo buscan compensar con una nueva política pública que las capitalice y fortalezca como pilar público de la educación superior, a objeto de que pueden cumplir un rol y misiones específicas para el desarrollo de las regiones y el país.

Un sistema estatal debilitado amenaza el sistema de provisión mixta que ha caracterizado a Chile históricamente y es eso, justamente, lo que hoy se intenta detener.