La disponibilidad de suelo urbano en el Gran Santiago y la Región Metropolitana

La prensa capitalina ha publicado entrevistas a varios actores del mundo inmobiliario que sostienen que el rezago en la producción de viviendas en relación a la demanda se debe, entre otras razones, a la escasez de suelo urbano. Es una afirmación que se viene repitiendo desde hace años y que fue el argumento principal para respaldar la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) en la versión denominada PRMS 100, aprobada afines del 2013, que amplió el límite urbano en 10.234 hectáreas.

Sobre la carencia de suelo urbano es bueno recordar que el PRMS define una superficie con norma de uso de suelo urbano que alcanza123.272 hectáreas, a las que habría que sumar las 10.234 hectáreas del PRMS 100, lo que significa que el suelo cubierto con normativa de uso urbano alcanza actualmente 133.506 hectáreas en la Región Metropolitana.

La superficie efectivamente ocupada por las ciudades de la Región Metropolitana alcanza a unas 83.000 hectáreas, por lo que el suelo vacante disponible es del orden de 50.000 hectáreas.

Por otra parte, no puede olvidarse que prácticamente todo el valle central está fraccionado en parcelitas de agrado según el D.L. 3516 de Ministerio de Agricultura, con aprobaciones en fechas previas a las sucesivas modificaciones del PRMS. Constituyen una alternativa de localización habitacional para hogares de altos ingresos cuya viabilidad real se ha incrementado con las inversiones de autopistas urbanas y regionales, las que han mejorado notablemente la accesibilidad a Santiago desde un vasto espacio circundante. Así, hay una oferta potencial que podría satisfacer la demanda por muchas décadas, que descomprime la demanda sobre el suelo urbano de Santiago por parte de los hogares de mayores ingresos. Porque cuando estos hogares optan por vivir en casas al interior de la ciudad, son los que registran las menores densidades de ocupación del espacio urbano.

Respecto de la cantidad de suelo no utilizado dentro del límite urbano de las 34 comunas del Gran Santiago, la Memoria Explicativa del PRMS 100, en su página 27 (vea aquí ese documento), sostiene que “existen 9.998 hectáreas. El 69% corresponde a usos habitacionales mixtos, con 6.946 hectáreas. En segundo lugar se ubican los usos industriales exclusivos con 2.558 hectáreas correspondientes al 26% del suelo disponible. Luego vienen los usos de equipamiento y restricciones con 342 y 151 hectáreas, correspondientes al 3% y 2% respectivamente”.

Hay antecedentes que permiten afirmar que esta superficie podría ser más del doble.

Primero, porque existen en la comuna de Pudahuel dos Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC), denominados Las Lilas y Praderas, que están en avanzado trámite de aprobación, las que agregarían una superficie de 1.929 hectáreas. Es razonable computar esta superficie considerando que llevan diez años en tramitación y que lo más probable es que sean aprobadas antes del 2030, horizonte de planificación del PRMS 100.

Segundo, existen en la comuna de Pudahuel “2.986 hectáreas con carácter urbano en virtud de tener permisos de construcción obtenidos con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago” en 1994, lo que las dejó fuera del límite urbano actualmente vigente (*). De éstas, hay unas 330 hectáreas que ya han entrado al mercado y se podría esperar que al menos una fracción de las restantes también podrían entrar al mercado en los próximos años.
Tercero, a esta cifra habría que agregar el suelo reciclable que hay en Santiago, es decir, los terrenos que fueron construidos hace muchos años y que hoy están bajo procesos de obsolescencia funcional o física (como estaciones ferroviarias, industrias, bodegas, aeropuertos, regimientos, etc.) y otros que fueron desarrollados hace muchos años para funciones que hoy se han mudado a otras localizaciones o que tienen edificaciones que se han degradado. Pero también hay terrenos “blandos”, es decir, aquellos con baja intensidad de uso actual que podrían entrar al mercado para ser desarrollados con mayor intensidad, como por ejemplo, el caso de viviendas en baja densidad donde hoy la norma de planificación permite desarrollos en altura. Habría una superficie del orden de unas 5.000 a 7.000 hectáreas que están en estas condiciones.

Sobre esta materia interesa mencionar el Estudio de Densificación, que establece el potencial de densificación en el entorno de 500 metros a la redonda de las estaciones de Metro del Gran Santiago, elaborado por encargo de la Cámara Chilena de la Construcción y dirigido por Pablo Contrucci, que llega a la conclusión que existe un potencial constructivo de 22.834.645 m2, sin modificar las normas de planificación.

Cuarto, también habría que sumar las 10.234 hectáreas que agregó en fecha reciente el PRMS 100 al ampliar el límite urbano.

En resumen existen:

• 9.998 hectáreas según la Memoria Explicativa del PRMS 100
• 10.234 hectáreasincorporadas por el PRMS 100
• 1.929 hectáreas de la PDUC en trámite de aprobación
• 2.986 hectáreas con permisos de edificación fuera del límite urbano

Lo que da un total de 25.147 hectáreas de suelo con designación de uso urbano sin ocupar, más unas 5.000 a 7.000 hectáreas reciclables.

¿Para cuántos años alcanza la superficie de suelo disponible?

Para responder esta interrogante habría que conocer la demanda de suelo.

En el informe Nº 6 sobre Suelo y Edificación (febrero 2010), publicado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (vea aquí ese documento) se detalla la demanda de suelo según comuna de todas las ciudades capitales regionales de Chile. Esto permite establecer que la demanda anual promedio para las 34 comunas del Gran Santiago fue de 565 hectáreas para el periodo 2003-2009.

La demanda de suelo estimada por esa misma fuente para las 19 comunas ubicadas al interior del anillo Américo Vespucio (definida como el área consolidada de la ciudad en el diagnóstico del PRMS) alcanza un promedio anual de 117 hectáreas para el mismo período. Si esta es un área consolidada, se puede concluir que la demanda de suelo al interior del anillo Américo Vespucio es por terrenos que por lo general están o estuvieron ocupados, los que son reciclados para nuevos proyectos. Esto significa que no constituyen demanda de “suelo nuevo” en los bordes de expansión de la ciudad.

Si estas cifras son correctas, entonces habría que restar de las 565 hectáreas anuales de suelo demandado en Gran Santiago, las 117 hectáreas demandadas que se ubican en el área consolidada. Entonces, la demanda anual de suelo sobre las áreas de expansión en la periferia urbana del Gran Santiago, según esta fuente de información, fue de 448 hectáreas en el período 2003 a 2009.

Una estimación alternativa se puede elaborar considerando que el Gran Santiago tiene una población del orden de 6 millones de habitantes, que crece al 1% anual y que la densidad bruta es de unos 90 habitantes por hectárea.

Si los nuevos desarrollos tuvieran la misma densidad bruta que hoy tiene la ciudad, entonces la demanda anual de suelo sería del orden de 660 hectáreas.

Pero es razonable pensar que los nuevos desarrollos son mucho más densos, al menos en lo que se refiere a viviendas: los proyectos de casas nuevas tienen hoy densidades de unos 200 habitantes por hectárea o más, incluso en el caso de viviendas de alto valor en el sector oriente de Santiago. Pero se debe considerar que más de un 75% de las viviendas nuevas son edificios de departamentos localizados principalmente dentro del anillo Américo Vespucio. Estos proyectos tienen densidades superiores a 600 habitantes por hectárea y muchos superan incluso los 1.000 habitantes por hectárea.

Por lo tanto, si la densidad bruta de los nuevos desarrollos fuera de 200 habitantes por hectárea, entonces la demanda anual de suelo sería de 300 hectáreas.

Todo lo anterior significa que los terrenos disponibles en el Gran Santiago alcanzarían para atender las necesidades de suelo por muchas décadas.

Este es un hecho conocido por las empresas inmobiliarias, muchas de las cuales han tomado posiciones en el mercado de suelo y cuentan con reservas de terrenos para asegurar los desarrollos en el corto y mediano plazo, especialmente las empresas inmobiliarias de mayor envergadura. Así por ejemplo, se puede citar un artículo publicado por El Mercurio del 13 julio de 2013 en el que se informa que Salfa-Corp tiene un stock acumulado de terrenos en las ciudades chilenas, incluyendo Santiago, que alcanza 1.800 hectáreas, lo que le permitiría atender sus necesidades para los próximos 12 años.

Otra indicación de que las empresas inmobiliarias han ido tomando posiciones en el mercado de suelo también se manifiesta en el mercado de oficinas. Considérese el hecho que a fines del año 2013 había en las comunas del Gran Santiago anteproyectos de oficinas aprobados que suman una superficie de 939.358 m2 y que también había proyectos de oficinas aprobados que están vigentes que suman 1.037.654 m2, lo que significa que si todos estos proyectos y anteproyectos se construyeran, se podría atender la demanda de oficinas de los próximos 10 años. Lo relevante para efectos del tema que se analiza, es que la obtención de un permiso de edificación o la aprobación de un anteproyecto requiere necesariamente la propiedad del terreno o la autorización explícita de su dueño para esos efectos. Por lo tanto, al menos en el mercado de oficinas no habría dificultades para acceder a terrenos para el desarrollo de nuevos proyectos.

Un análisis de las demás ciudades chilenas permite afirmar que su situación es, por lo general, muy similar a la de Santiago, es decir, con una disponibilidad de terrenos que podrían atender las necesidades del crecimiento urbano por muchas décadas.Así, por ejemplo, en marzo de 2004 se aprobó una actualización del Plan Regulador Intercomunal de Concepción, mediante el cual se estableció un límite que define un área de 60.357 hectáreas urbanizables, mientras la mancha urbana tenía 13.354 hectáreas. Esto significó la multiplicación de la mancha urbana en 4,5 veces y suelo disponible para más de 100 años. El Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso, recientemente aprobado, genera 51.845 hectáreas urbanas, lo que en relación a la mancha urbana de 11.116 hectáreas, significa multiplicar por 4,6 veces. También en este caso la superficie disponible alcanzaría para más de cien años.

En ciudades de tamaño medio sucede algo similar. En Puerto Montt se aprobó en 2008 una modificación al Plan Regulador que definió un área urbana de 8.990 hectáreas para una ciudad que tenía una superficie de 2.343 hectáreas, estableciendo una superficie que permitiría satisfacer la demanda por más de 50 años. En Rancagua y Machalí, el suelo disponible alcanzaría también para atender la demanda de los próximos 50 años; lo mismo que en Los Ángeles y Curicó y, en menor grado, en Linares.

Como si esto fuera poco, también está abierta la posibilidad de ampliar la oferta de suelo fuera de los límites urbanos a través de la aplicación del Artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que abre la posibilidad de edificar conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.

Estos antecedentes no sólo ponen en duda las reclamaciones de falta de suelo urbano por parte de los actores inmobiliarios, sino que también el accionar de las autoridades públicas en la planificación del suelo disponible de nuestras ciudades.

(*) Ver Memoria Explicativa de la propuesta de modificación del Plan Regulador Comunal de Pudahuel, Municipalidad de Pudahuel, pág. 19, septiembre de 2002, y sentencia Rol 176/95, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago el 05 de agosto de1996.