AFI: Por qué el Estado premia la inequidad y cómo eso se puede cambiar

El Aporte Fiscal Indirecto (AFI) es una forma de financiamiento estatal que entrega recursos a las universidades, Institutos Profesionales o Centros de Formación Técnica que matriculen a los 27.500 mejores puntajes de la Prueba de Selección Universitaria (PSU), partes verbal y matemática. La lógica del AFI es simple: mientras mayor sea la cantidad de puntajes altos que una institución atraiga, más recursos que recibirá, no importa si la institución está acreditada o no. En 2013 las instituciones que más fondos recibieron fueron la Universidad de Chile ($.4.660.581.000), Pontificia Universidad Católica ($4.643.903) y la Universidad Federico Santamaría ($1.609.704) (ver documento).

A pesar que desde su creación el AFI ha asignado presupuestos crecientes en términos absolutos, es un instrumento que ha disminuido su impacto relativo. En los ’90 el monto entregado representaba un 18,2% del aporte fiscal para toda la educación superior, en cambio, para el año 2010 el AFI representó alrededor de un 3,5% del aporte fiscal total. En la actualidad, el monto entregado por concepto de este aporte es de $23.152.670.000.

VALOR PREDICTIVO

Para determinar que el rendimiento académico de un alumno merece recibir el financiamiento público, el AFI solo considera los resultados de la PSU, mientras que las universidades han incorporado las notas de enseñanza media (NEM), el Ranking y las PSU de Ciencias Naturales y/o de Historia para seleccionar a los mejores alumnos. Diversos estudios han mostrado que pruebas estandarizadas como la PSU poseen limitaciones importantes a la hora de escoger a los alumnos que tendrán mejor desempeño en educación superior, por lo que hoy se usan instrumentos complementarios para identificar a los mejores estudiantes. De acuerdo a la auditoría realizada por la consultora Pearson (2013) el ranking y las NEM son los indicadores que mejor se ajustan a estándares internacionales de predicción, tanto en el mediano como largo plazo.

El Ranking incorpora aspectos no contenidos en las notas promedio de enseñanza media, ni en el puntaje obtenido en la PSU, aportando información del alumno vinculada a su perseverancia, motivación, competitividad, técnicas de estudio y habilidad relativa[1]. Estas variables no son consideradas en la actualidad al medir el desempeño del alumno.

En definitiva, utilizar exclusivamente el puntaje PSU de dos pruebas para identificar a los mejores estudiantes para asignar el AFI, tiene un poder predictivo altamente limitado, por lo que debe ser complementado con otros indicadores, entre lo que destacan las notas de enseñanza media y el ranking.

FOCO MUY LIMITADO

La asignación de los fondos del AFI se realiza en una sola instancia: cuando el estudiante ingresa al primer año de su carrera. De esta manera, se incentiva solamente la captura de los estudiantes en cada institución, pero no su retención y titulación oportuna.

Este enfoque limita la utilidad del AFI, pues las tasas de deserción son muy elevadas en la educación superior. Se estima que en Chile es del 53,7%[2], mientras que la de los países OCDE corresponde a un 31%[3]. Además, en Chile -y otros países latinoamericanos- se observa que el factor socioeconómico tiene una correlación con la tasa de deserción. Entre las principales causas externas, se encuentran las condiciones socioeconómicas, tanto del estudiante como del grupo familiar, el lugar de residencia, nivel de ingresos, nivel educativo de los padres, el ambiente familiar, la necesidad de trabajar para mantenerse o aportar a su familia, entre otros. Esta situación afecta con mayor fuerza a los quintiles de menores ingresos. Más aún, se estima que las tasas de titulación oportuna son de tan solo 22% de los estudiantes en el periodo estipulado oficialmente y un 23% con un año de retraso[4].

La situación se vuelve más preocupante cuando se considera que el costo anual de la deserción estudiantil en educación superior equivale al 26% del gasto público destinado a la educación universitaria en Chile[5]. Esto no solo tiene consecuencias en la economía de las instituciones, sino también un tremendo impacto en los estudiantes que ven frustradas sus aspiraciones, en ocasiones por motivos ajenos de su control.

En este sentido, los desafíos referidos a retención y titulación oportuna deberían ser transversales dentro del financiamiento de educación superior, por lo que sería positivo aprovechar el potencial generador de incentivos que tienen estas políticas de entrega de recursos.

FALTA DE ACREDITACIÓN

Debido a que la acreditación es voluntaria, un gran número de los establecimientos de educación superior no se encuentran acreditados, dificultando la capacidad del sistema de garantizar calidad. En los últimos años se han observado avances, por ejemplo, al condicionar la entrega de recursos contables por parte del Estado a aquellos estudiantes pertenecientes a instituciones acreditadas. Sin embargo, la entrega del AFI no exige ningún tipo de acreditación.

Y dado que el único requisito es la matrícula de los estudiantes con mayor puntaje PSU, el AFI se transforma en un incentivo para que universidades no acreditadas busquen capturar a estos estudiantes a través de estrategias comerciales. Esto provoca que los buenos puntajes PSU dispongan de ofertas de becas, rebajas de arancel y créditos institucionales, entre otros, en instituciones que no buscan activamente mejorar en calidad[6].

Es así como el AFI puede dar lugar a incentivos perversos para que ciertas instituciones persigan fines comerciales por sobre calidad en la educación que imparten. Esto se ha visto reflejado en el gran gasto en publicidad y estrategias comerciales de algunas universidades, lo que está desaprovechando la potencialidad del instrumento de generar incentivos en post de actitudes que son deseables como la acreditación.

TENDENCIA INACEPTABLE

Debido a que el AFI basa su asignación en los puntajes obtenidos en la prueba de selección universitaria (PSU), acarrea el mismo sesgo socioeconómico que se ha visualizado en los resultados de dicha prueba.

Numerosas investigaciones han mostrado que el puntaje de la PSU está fuertemente relacionado con factores ajenos a las habilidades cognitivas o de inteligencia del postulante, como lo es su nivel socioeconómico y la educación de sus padres[7]. Ese sesgo se ve reforzado por el acceso dispar que existe -por su alto costo- a preuniversitarios y cursos de preparación para rendir la PSU  y por el hecho de que la gran mayoría de los estudiantes que participan de la PSU pertenecen a los quintiles de mayores ingresos.

Si en la PSU tienden a triunfar no los más capaces sino los más acomodados, entregar el AFI considerando sólo la PSU refuerza una tendencia inaceptable. Este efecto es aún más fuerte por la existencia de los cinco tramos de AFI que generan pagos crecientes, donde el estudiante del tramo superior “vale” 12 veces más que un estudiante del tramo inferior. El resultado de esto es que los alumnos del quintil de mayores ingresos representan un 50% de los causantes y generan más del 56% de los recursos del AFI.

La distribución de recursos del AFI hace que en la práctica se acentúe desproporcionadamente la competencia entre las instituciones de educación superior por captar estudiantes del quinto quintil que hayan egresado de colegios particulares pagados, por sobre medidas de predicción de desempeño futuro.

EL COSTO DE EDUCAR

La evidencia indica que el capital humano acumulado de un alumno está fuertemente afectado por las condiciones de su hogar, por lo que estudiantes de bajo nivel socioeconómico presentan desventajas. Esto se traduce en que la inversión necesaria para lograr un nivel determinado de conocimientos es mayor para un estudiante vulnerable, ya que requerirá mayores horas de educación, material educativo y reforzamiento, entre otras medidas, debido a que los resultados obtenidos son en función del capital humano que este trae del hogar. Dicho costo aumenta cuanto menor es su capital humano acumulado. En consecuencia, el costo de educar a un alumno está inversamente correlacionado con su nivel socioeconómico[8].

Dentro de las políticas que reconocen estas diferencias en educación, encontramos la introducción de la Subvención de Educacional Preferencial (SEP), la que busca compensar las diferencias a través de la entrega de una mayor subvención a los estudiantes considerados vulnerables[9]. E AFI, en cambio, no se hace cargo de este diferencial en el costo de educar, sino que, por el contrario, entrega fondos preferentemente a estudiantes que vienen del quinto quintil y establecimientos particulares pagados, que son aquellos estudiantes menos costosos de educar.

En definitiva, el diseño actual del AFI crea un incentivo de refuerzo para que las instituciones de educación superior atraigan a los estudiantes de mayor nivel socioeconómico, los cuales no requieren una compensación debido a que son los que requieren menos recursos invertidos para alcanzar un nivel determinado de educación. Por estos motivos, lo que hace el AFI es perpetuar -en vez de disminuir- la segregación en el sistema de educación superior.

EFECTOS PERVERSOS

Los efectos históricos que el instrumento ha tenido sobre el sistema de educación superior han sido muy potentes. La implementación del AFI trajo como reacción que las universidades del CRUCH elevaran la ponderación de la PSU desde un 42% hasta el 60,4%[10].

Ese cambio en las ponderaciones genera una modificación en la composición socioeconómica de la matrícula. A modo de ejemplo, un estudiante de establecimiento municipal que obtiene 785 de NEM y un promedio de 550 en la PSU, ve disminuido su puntaje de ponderación a la universidad en 47 puntos con el cambio de ponderación. En la misma línea, y según estimaciones realizadas por académicos de la USACH en 1990, el cambio de ponderaciones causó que 10.000 postulantes fueran excluidos de las universidades del CRUCH por la devaluación de las NEM. Estos estudiantes eran mayoritariamente egresados de establecimientos municipales y subvencionados. La tendencia se ha mantenido a lo largo de los años.

El cambio en las ponderaciones no sólo es relevante en términos de la composición socioeconómica, sino que también en la predicción de desempeño futuro. Actualmente se privilegia a estudiantes que tienen mayores puntajes de PSU por sobre las NEM, y la evidencia empírica sitúa a este último como un mejor predictor del rendimiento futuro en la educación superior. En consecuencia, se favorece con esta medida una mayor tasa de deserción de las universidades y peores rendimientos académicos.

ETERNA PROMESA

Si bien es claro que existe un amplio acuerdo sobre los problemas del AFI, también resulta claro que no ha existido la voluntad política para abordar los cambios. Ya en 1992 la comisión de expertos del Consejo de Rectores de las Universidades de Chile (CRUCH) consideraba impostergable el fin del Aporte Fiscal Indirecto, pero no hubo modificaciones. Cinco años más tarde, en 1997, un acuerdo unánime de la sala de la Cámara de Diputados reparó en lo mismo y tampoco hubo cambios. Luego, en el 2008 la Comisión Asesora Presidencial, seguido por la OCDE el 2009, remarcaron que el cambio era inminente, pero no lo fue.

En paralelo, se ha visto la supuesta intención de varios Ministros de Educación por solucionar este tema; como Ernesto Schielfelbein en 1994, José Pablo Arellano entre 1997 y 2000, Mariana Aylwin entre 2000 y 2003, Yasna Provoste en el 2006, Mónica Jiménez en el mismo año, Harald Beyer en el 2012 e incluso el actual titular de la cartera de educación, Nicolás Eyzaguirre.

Durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, se hizo un compromiso de modificación con el objetivo que el AFI considerara a los alumnos con Beca de Excelencia Académica. Del mismo modo, el año 2011, Sebastián Piñera mencionó introducir el ranking de notas. Ninguna de dichas modificaciones se ha hecho efectiva hasta la fecha. Por otro lado, aun cuando también fue tomado como uno de los puntos del movimiento estudiantil, este instrumento no ha sido modificado de manera sustancial desde el año 1992. Ejemplo claro de esto es que todavía se encuentran en el Decreto con Fuerza de Ley referencias a la Prueba de Aptitud Académica, la que no existe desde el año 2006.

Registros cronológicos de promesas pendientes y pruebas que evidencian la necesidad de eliminar el AFI como lo conocemos, donde se reconoce –a lo menos- como un instrumento que incomoda.

UN APORTE FISCAL DE EQUIDAD, AFE

Hoy, uno de los mayores desafíos del sistema de educación superior es avanzar en equidad. Una de las alternativas que surgen a partir de la investigación realizada es pasar de un AFI a un Aporte Fiscal de Equidad, que fomente a las universidades a buscar a aquellos estudiantes talentosos que, teniendo potencial, han aprovechado al máximo las oportunidades de aprendizaje que han tenido, pero que aun así no alcanzan los puntajes dado los vacíos de contenido y por el sesgo socioeconómico que presenta la batería de selección. De esta forma, se fomentarían cambios tanto en las ponderaciones de acceso como en políticas de inclusión.

La implementación del AFI tuvo importantes cambios en cómo las universidades definieron las ponderaciones en sus sistemas de acceso, aumentando significativamente la ponderación de la PSU en desmedro de las notas de enseñanza media. Siguiendo esta lógica, la modificación de los criterios de asignación de los fondos fiscales tendría impactos contrarios en términos de ponderación, en este caso, aumentando aquellos instrumentos relacionados con una mayor equidad. En adición, la modificación no solamente sería favorable en términos de inclusión, sino también es deseable en términos de calidad, dado que estos instrumentos son mejores predictores.

El segundo efecto relevante que tendría esta modificación tiene relación con las políticas de inclusión que desarrollan las universidades. En la actualidad, frente a la segregación que produce la Prueba de Selección Universitaria y su incapacidad de reconocer a estudiantes talentosos que se encuentran en contextos de vulnerabilidad, las universidades han desarrollado políticas que disminuyen o hasta eximen el impacto de este instrumento, como lo son Talento e Inclusión en la UC, SIPEE en la Universidad de Chile y los programas Propedéuticos que se iniciaron en la USACH, que se utilizan hoy en 16 establecimientos de educación superior. Este tipo de iniciativa no solo es deseable, sino que deben ser fomentadas por políticas públicas que busquen diversificar la matrícula de educación superior. El AFE sería completamente coherente con este tipo de políticas, ya que otorgaría el financiamiento necesario para que estas puedan ser profundizadas.

La modernización del instrumento supone darle un nuevo sentido y enfrentar las principales debilidades que han sido presentadas. El punto central de la propuesta es avanzar desde un Aporte Fiscal Indirecto (AFI) hacia un Aporte Fiscal de Equidad (AFE), donde el nuevo objetivo del instrumento sea reconocer que existen estudiantes talentosos pero que debido a las desventajas en oportunidades en la educación escolar ven mermadas sus posibilidades de acceder a la educación superior, no sólo universitaria. Además, reconoce que estos estudiantes tienen costos diferentes en su educación, por lo que no solamente se debe tratar el ingreso, sino que también su permanencia y egreso.

Con estos objetivos, y atendiendo las principales debilidades, no sólo se debe incluir otros instrumentos en su asignación, como lo es el ranking y las notas de enseñanza media, se debe avanzar, además, en modernizar los siguientes puntos:

a) Nivel Socioeconómico, avanzando en equidad

El agregar nuevas variables en la ponderación, como el NEM y Ranking, aporta a disminuir el sesgo socioeconómico que presenta el instrumento. El AFI todavía no es capaz de reconocer que aquellos estudiantes talentosos provenientes de contextos vulnerables tienen costos en educación que son mayores, por lo que es necesario que el aporte recibido sea inverso a nivel socioeconómico del causante del fondo. Este punto entrega un valor especial al instrumento debido a que aporta a disminuir el nivel de segregación que presenta nuestro país al cambiar el orden de los incentivos.

b) Retención y Titulación Oportuna

En la búsqueda de la calidad del sistema de educación superior no basta con atraer buenos estudiantes cada año, sino que también se debe garantizar que un porcentaje significativo de estos se mantenga estudiando y se titule de manera oportuna. Es más, frente a la actual Reforma Educacional esto toma doble importancia, debido a que en un régimen de gratuidad la titulación oportuna es de los principales puntos en cuestión, como es el caso de Argentina.

Por estos motivos, es necesario un esquema de pagos que incentive aumentar la retención y titulación oportuna de los estudiantes por medio de la implementación de programas de nivelación, que permita subsanar las brechas de contenidos que presentan los estudiantes más vulnerables. En concreto, se propone un pago escalonado en 43 cuotas:

· Ingreso a la institución

· Tercer año de retención

· Titulación oportuna

· Pago de salida: se entrega un monto que es diferencial según la carrera de egreso del estudiante. En particular, busca reconocer que no todas las carreras presentan las mismas dificultades para un acceso equitativo, por lo que se comparan los puntajes de ingreso que existen al momento del egreso

c) Indicadores: Educación Técnico Profesional

Es de común acuerdo que el instrumento debe mejorar los indicadores utilizados para identificar a los estudiantes con alto potencial académico. Además, debe incluir dentro de este proceso a las carreras técnico-profesionales que se han visto persistentemente perjudicadas por la Prueba de Selección Universitaria.

En la educación escolar es pertinente reconocer que existen dos tipos de currículos diametralmente diferentes. Por una parte hay establecimientos que dan una formación científico humanista y otros que entregan el curriculum técnico profesional. En este sentido, es parte de reconocer estas diferencias el que deban existir aportes diferenciados para la educación universitaria y para la educación técnico – profesional. Para el primer grupo es relevante considerar el ranking de notas e incluir algún instrumento que permita ordenar, entre los establecimientos, como puede ser la PSU, mientras que para el segundo grupo parece pertinente incluir las notas de enseñanza media y el ranking (PSU).

Teniendo en cuenta la segregación que provoca la PSU, no sería equívoco proponer compensaciones frente a esta a aquellos alumnos de quintiles de menores ingresos. Para esto se pueden diferenciar dos grupos, aquellos que se matriculan en institutos profesionales o universidades y los que se matriculan en centros de formación técnica. Para el primer grupo, se debe crear una ponderación entre PSU y el ranking relativo al egreso de educación escolar, mientras que para el segundo se debe considerar sustituir la PSU e incluir las notas de enseñanza media, además del respectivo ranking de egreso de la educación secundaria.

Es por esto que la asignación de fondos debe ser diferenciada entre alumnos que optan por carreras técnicas y aquellos que siguen las carreras profesionales, entendiendo que estos dos tipos de estudiantes no compiten entre sí para generar recursos al establecimiento. Por tanto, implicaría que existan dos fondos AFE diferenciados entre carreras técnicas y profesionales. Esto apunta a fortalecer la educación técnico-profesional, la que muchas veces es ignorada al generar políticas públicas de educación superior.

d) Peso relativo y acreditación

El peso relativo que tiene el instrumento en el financiamiento de educación superior ha ido decayendo en los últimos años. Con el fin de que sea un incentivo capaz de alinear conductas, debe tener la importancia necesaria para movilizar a las instituciones a que hagan los esfuerzos pertinentes para el ingreso, permanencia y titulación de estudiantes talentosos que han aprovechado al máximo sus oportunidades de aprendizaje, pero que no logran obtener los puntajes necesarios para el ingreso. En cualquier forma, es indispensable que los aportes públicos que se entreguen estén restringidos a universidades debidamente acreditadas, de modo de que no se preste para prácticas indebidas.

Este efecto es relevante tanto en el corto como mediano y largo plazo. Esto entendiendo que en la actualidad la acreditación de las universidades es voluntaria, por lo que incentiva que las instituciones se acrediten para poder obtener fondos públicos.

Cabe reconocer que las modificaciones propuestas implican una distribución diferente de los recursos AFI respecto a su entrega actual entre las instituciones. En este sentido, para efectos de una transición gradual que no afecte fuertemente la planificación financiera de las instituciones, puede ser prudente contemplar un fondo compensatorio que asegure una cuota a la eventual pérdida de recursos actuales. En cualquier caso, esta compensación debe estar limitada en tiempo, puesto que las modificaciones buscan impulsar cambios en la conducta de los establecimientos de educación superior, en pos de la equidad a la que debería apuntar la inminente Reforma Educacional.

*Autores:

NNicolás Soler, Consejero Superior Federación de Estudiantes Universidad Católica de Chile (FEUC)
Daniel Gajardo, Presidente, Centro de Alumnos de Ingeniería (CAI)
Benjamín Maluenda, 1er Vicepresidente, (CAI)
Daniela Maturana, 2da Vicepresidente, (CAI
Carolina Buneder, Consejera Territorial
María Paz Ceresuela, Presidenta Centro de Estudiantes de Comunicaciones (CECOM)
Juan Pablo Fadic, Presidente Centro de Alumnos Agronomía e Ingeniería Forestal (CAAIF)
Sebastian Poblete,2do Vicepresidente Centro de Alumnos Administración y Economía (CAAE)