El sistema binominal constituye uno de los símbolos más persistentes de la institucionalidad diseñada e implementada bajo la dictadura militar de Pinochet. Nuestro sistema electoral es el único del mundo que favorece a la segunda mayoría, sector que típicamente es oposición al gobierno, generando un empate artificial que limita la posibilidad de cambio y rigidiza el sistema político.
El gobierno de Bachelet ha lanzado un nuevo proyecto –van más de veinte– para reformar el sistema electoral. La propuesta llega en un momento en que existe en el país un diagnóstico compartido respecto a que el binominal no da para más, lo cual otorga un alto grado de viabilidad a la reforma.
El proyecto del gobierno lee correctamente el problema de nuestro actual sistema electoral y propone una solución mesurada y razonable en cuanto a sus cifras esenciales. Este artículo rebate cuatro críticas planteadas a la iniciativa.
UNO: AUMENTO DE LA PROPORCIONALIDAD
El sistema binominal exhibe problemas de competencia y representatividad. Ante este diagnóstico, existen tres soluciones posibles. La primera es disminuir la magnitud de distrito –es decir, el número de asientos que cada distrito elige– a uno sólo, lo cual se conoce como un sistema mayoritario. Un sistema mayoritario, además de ser políticamente inviable en un país como el nuestro donde una coalición es dominante, acrecentaría los problemas de representatividad. La segunda alternativa es generar un sistema mixto donde el parlamento incorpore representantes nacionales, lo cual podría reflejar mejor las preferencias ciudadanas, pero no incorporaría mejoras en cuanto a la competencia. Finalmente, la tercera alternativa es incrementar la proporcionalidad del sistema aumentado la magnitud de distrito, lo cual implica ampliar el tamaño de los distritos, los cuales serían representados por un número mayor de asientos legislativos. Esta respuesta es la única que ofrece mejoras evidentes tanto de competencia como de representatividad. La propuesta de Bachelet apunta correctamente en esta dirección.
Ahora bien, ¿qué grado de proporcionalidad es razonable? En un extremo está nuestro conocido sistema binominal, que con dos asientos constituye la mínima magnitud de distrito posible para sistemas proporcionales. En el otro, países como Israel o Uruguay, en el Senado, han optado por una extrema proporcionalidad, eligiendo todos sus representantes en una sola circunscripción nacional. La literatura académica reciente sugiere buscar un sweet spot –un punto dulce– donde los países puedan mezclar las ventajas de la proporcionalidad sin los riesgos de fragmentación de partidos que esta podría producir[i]. Países como Costa Rica, España, Hungría, Irlanda o Portugal estarían cerca de este punto dulce, con un número promedio de entre 4 y 7 asientos por distrito. Estas magnitudes aseguran altos niveles de estabilidad y representación.
La reforma anunciada para nuestro país propone un sistema proporcional cuya magnitud de distrito es igual a 5,5 en la Cámara de Diputados y de 3,3 en el Senado. Se trata, por lo tanto, de un sistema proporcional muy atenuado y moderado, tal cual lo indica el mensaje del proyecto. En este contexto comparado, no es responsable hacer pronósticos fatalistas respecto a la fragmentación del sistema de partidos. El caso de España es ilustrativo: con una magnitud de distrito igual a 7, su sistema electoral ha sido criticado justamente por lo contrario, es decir, por generar incentivos al bipartidismo. Tampoco es ajustado sugerir que los sistemas presidenciales son incompatibles con fórmulas electorales proporcionales. Cabe recordar que los países latinoamericanos con mayor tradición democrática – Uruguay y Costa Rica – han conjugado sistemas presidenciales robustos con niveles de proporcionalidad mucho mayores que el propuesto por la actual reforma.
DOS: REPRESENTACIÓN DE LAS REGIONES
La reforma aumentaría levemente el peso relativo de las zonas urbanas frente al resto de las regiones. La Región Metropolitana incrementaría su peso relativo en la Cámara de 27 al 30%, y en el Senado de 10 a 14%. El conjunto de regiones que incluyen las ciudades de Santiago, Valparaíso y Concepción, extendería su representación relativa de 48 a 52% en diputados y de 32 al 34% en senadores. Se trata de un cambio marginal, pero dado el carácter centralista de nuestro sistema político, requiere ser justificado con mayor detalle.
Un sistema electoral debe respectar el principio de “una persona un voto”. Cuando esto no ocurre, se conoce en inglés como malapportionment, palabra que no tiene una traducción precisa en nuestro idioma, pero que indica una asimetría entre población y representantes; es decir, una mala forma de repartir el poder político entre los ciudadanos. El grado en que esto ocurre tiene importantes efectos en la elección de los legisladores, en la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo y en las dinámicas de negociación interna del parlamento. Existe consenso que altos niveles de malapportionment son negativos para un país. Estudios recientes muestran que esta asimetría entre población y votos está asociada a una mayor desigualdad económica[ii], por una parte, y problemas de crecimiento y persistencia de la elite[iii], por otra.
Chile es uno de los países con mayor grado de malapportionment del mundo. En una medición de 68 países, nuestro país ocupaba el lugar número 11, llegando al noveno lugar si se considera sólo el Senado[iv]. Los mismos autores del estudio anterior, señalan que los altos grados actuales de malapportionment en Latinoamérica se deben al distritaje mañoso –o gerrymanderin– hecho por las dictaduras militares en la región en los años 80[v]. Este fue el caso de Chile, donde los ingenieros de Pinochet diseñaron los actuales distritos para sobre-representar ciertos sectores rurales conservadores.
La corrección del malapportionment y sus consecuencias indeseadas, pasa necesariamente por aumentar el peso relativo de Santiago y otras zonas urbanas importantes. Esto no debe verse como un castigo a las regiones; la ansiada descentralización de nuestro país no pasa por ampliar su peso en el Poder Legislativo, sino más bien por reformar aspectos ejecutivos, como implementar la elección directa de intendentes. Por el contrario, la reforma electoral del gobierno, al ajustar representantes con población, aún de manera muy limitada, corrige uno de las distorsiones originales de nuestro sistema electoral actual.
TRES: NÚMERO DE PARLAMENTARIOS
El proyecto de reforma aumenta el número de parlamentarios. En un ambiente de poca legitimidad democrática y malestar hacia la clase política, los ciudadanos no han reaccionado de buena manera ante este anuncio. Pero hay razones tanto de viabilidad política como de aspectos normativos que justifican esta decisión.
Las reformas a los sistemas electorales son infrecuentes, pues requieren que jugadores estratégicos cambien las reglas de un juego donde se han visto favorecidos. La reforma, de ser aprobada por los parlamentarios, incrementaría la incertidumbre de los mismos respecto a su futura reelección. Los cambios electorales sólo son posibles cuando una fracción significativa de representantes no ve grandes desventajas con el cambio[vi]. En este contexto, aumentar el número de representantes disminuye la incertidumbre y hace viable la reforma. Se abre la cancha, pero quienes la abren deben seguir jugando; la alternativa es dejar la cancha cerrada. En este respecto no hay puntos intermedios: quien se opone a un aumento en el número de parlamentarios, se opone en la práctica a cambiar el sistema binominal.
Pero más allá de estas consideraciones estratégicas, ¿es óptimo el número actual de parlamentarios en Chile? Al respecto, se debe aclarar de inmediato que el número de representantes no está en relación lineal con la población. Es decir, el hecho que hoy seamos 17 millones de chilenos, y no 13 como en 1993, no implica necesariamente que debamos aumentar en igual proporción el número de representantes.
El número óptimo de parlamentarios debe considerar, por una parte, los efectos negativos que tiene un exceso de representantes sobre la eficiencia legislativa y los costos de operación, y, por otra, las ventajas que un mayor número provee para tener una mejor representación de las preferencias ciudadanas. En este marco, el tamaño de nuestra legislatura actual es pequeño. El reciente estudio comparado de Auriol y Gary-Boo –“On the Optimal Number of Representatives”, año 2012– indica que nuestro número de representantes es inferior al óptimo y hay espacio para crecer[vii]. Según estos autores, 178 asientos balancearían los costos, por una parte, y la necesidad de representación, por otra. La actual reforma modifica este número de 158 a 205, lo cual evidencia que el gobierno coloca mayor énfasis en el aspecto representativo que debiese tener nuestro parlamento, lo cual es coherente con la realidad política que vive actualmente el país.
En breve, la ciudadanía debe comprender que más parlamentarios implica una mejor representación, y no meramente mayores costos. Y en esta dimensión, nuevamente la reforma está dentro de los márgenes razonables.
CUATRO: COSTOS DE CAMPAÑA
El cambio en el tamaño y la magnitud del distrito tendrá efectos sobre los costos de campaña. A primera vista, se podría pensar que distritos más grandes implican mayores costos en publicidad y transporte para los candidatos. De ser así, este incremento de costos podría ser un grave revés para una reforma que busca aumentar la inclusión del sistema político.
Sin embargo, no parece claro que los costos escalen en distritos más grandes. Si bien es razonable suponer que el costo por voto se elevará junto al tamaño del distrito, el número de votos necesarios para conseguir un asiento también se reducirá fuertemente, y los candidatos se concentrarán en sectores acotados del distrito. Por tanto, no es evidente que el costo por asiento aumentará.
De hecho, la evidencia existente sugiere que los sistemas más proporcionales disminuyen los costos de campaña. En los sistemas mayoritarios, con distritos más pequeños, la probabilidad de ser contactado por el candidato durante la campaña es el doble que en sistemas proporcionales[viii]. El caso de EEUU es bien conocido: un país con distritos uninominales y los costos de campaña más caros del mundo. Otra experiencia comparada muestra que el incremento en la magnitud de distrito en Nueva Zelanda, en la reforma de 1996, hizo disminuir los costos de campaña[ix]. También sabemos que en Brasil el dinero tiene menor efecto sobre los resultados electorales para distritos más extendidos[x], aunque es difícil predecir cómo esta baja en el efecto del dinero impactará el costo de las campañas en equilibrio.
Sin embargo, y dada la natural incertidumbre respecto al escalamiento de los costos de campaña, el gobierno debiese manifestar su voluntad de impulsar una legislación más moderna respecto al financiamiento de las campañas, en particular, y de la política, en general. Así los efectos benéficos de esta reforma electoral, en cuanto a representación y competencia, se verán multiplicados por mejoras de transparencia.
CONCLUSIÓN
La actual reforma electoral del gobierno recoge un hecho consensuado entre los expertos electorales en Chile: el sistema binominal tiene fuertes problemas de competencia y representación, y la solución radica en aumentar la proporcionalidad –asientos por distrito– de nuestro sistema electoral. El grado de proporcionalidad que ha propuesto el gobierno es muy moderado, lo cual permite asegurar que los temores respecto a la fragmentación partidista son infundados.
Hay tres aspectos de la reforma que han sido criticados: la menor representación de las regiones, los costos asociados al número de parlamentarios y el eventual escalamiento en los costos de campaña. Sin embargo, estos aspectos indeseados son parte necesaria de un proyecto que pretende corregir asuntos más relevantes, y todos ellos se encuentran, según hemos mostrado aquí, dentro de los márgenes razonables para una reforma de este tipo. Adicionalmente, el gobierno puede responder a estas críticas mostrando su voluntad de legislar en materias relativas, cuales son la elección directa de intendentes, la baja en los costos legislativos y la ley de financiamiento de la política.
Los ciudadanos debemos formarnos una opinión educada de la reforma, evaluando sus costos y beneficios, y evitar la tentación populista que nos proponen los sectores que han sido sistemáticamente favorecidos por el sistema binominal. Cualquiera sea nuestra conclusión, debemos celebrar que el gobierno intente avanzar en reformas que fortalezcan y dinamicen nuestra democracia, ayudando a superar su origen autoritario.
[i] Carey, J. M., & Hix, S. (2011). “The Electoral Sweet Spot: Low‐Magnitude Proportional Electoral Systems”. American Journal of Political Science, 55(2), 383-397.
[ii] Ardanaz, M., & Scartascini, C. (2013). “Inequality and Personal Income Taxation The Origins and Effects of Legislative Malapportionment”. Comparative Political Studies, 46(12), 1636-1663.
[iii] Bruhn, M., Gallego, F., & Onorato, M. (2010). “Legislative malapportionment and institutional persistence”. Mimeo World Bank.
[iv] Samuels, David, and Richard Snyder (2001) “The Value of a Vote: Malapportionment in Comparative Perspective”, British Journal of Political Science, 31: 651-671.
[v] Snyder, Richard, and David Samuels (2004) “Legislative Malapportionment in Latin America: Historical and Comparative Perspectives” in Federalism and Democracy in Latin America, Gibson E. L., ed., The Johns Hopkins University Press
[vi] Benoit, K. (2004), “Models of Electoral System Change”, Electoral Studies 23: 363-389.
[vii] Auriol, E., & Gary-Bobo, R. J. (2012). On the optimal number of representatives. Public Choice, 153(3-4), 419-445.
[viii] Iaryczower, M., & Mattozzi, A. (2013). On the nature of competition in alternative electoral systems. The Journal of Politics, 75(03), 743-756.
[ix] Vowles J. (2002), “Offsetting the PR Effect?,» Party Politics, 8, 587{605.
[x] Samuels Samuels, D. (2001). Incumbents and challengers on a level playing field: assessing the impact of campaign finance in Brazil. The journal of politics, 63(02), 569-584.
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Me sirvió para entender... Pero igual quedan muchas dudas... Lamentablemente en este país no se nos educa muy bien en cuanto a estos temas, se supone que en el colegio se enseña sobre nuestro sistema político.. Pero creo que no aprendí nada y ahora quiero entender y necesito empezar de 0, habrá un libro sobre política para principiabtes? Explicando hasta lo mas simple xd?
Javier Fuentes | 27.05.2014
El reportaje evade olimpicamente la defensa del aumento de congresistas en Santiago en desmedro de las regiones, no solo habra menos congresistas regionales sino muchos menos politicos locales, asi que habra mas politicos santiaguinos "representando" a las regiones
Valentín Palacio | 07.05.2014
Pero si la nueva mayoría le gano por páliza a la centro-derecha para que quieren cambiar algo que los favoreció ampliamente.
En la presidencia, parlamento y Senado
Puro blablabla.
No será que quieren perpetuarse para siempre en el poder?
Esteban Pérez | 07.05.2014
Aún no he podido encontrar información respecto a la forma en que se elegirán a los ganadores, hoy en día son electos las dos primeras mayorías de las dos listas mas votadas a menos que la lista mas votada doble en votos a la segunda lista mas votada, en este caso son electos los dos candidatos mas votados de la lista. Lo que lleva a que muchas veces el candidato mas votado de la segunda lista mas votada resulte electo aun cuando obtenga menos votos que el segundo mas votado de la lista mas votada, contraviniendo la voluntad popular. Suena enredado, pero de verdad el sistema es raro. Ahora bien, con esta reforma como se organizaran? También en listas? Quienes resultaran electos? Serán los candidatos mas votados de las "X" listas mas votadas? si es así, caeríamos nuevamente en la misma inconsistencia e injusticia del sistema actual. Porque no organizarlo en una lista única y que sean los "X" candidatos mas votados quienes resulten electos? Por que se deben, necesariamente, organizar en listas? Por favor que alguien me explique. Yo no tengo nada en contra del partido comunista, pero me parece del todo claro, por ejemplo, que ellos en un sistema uninominal en que compitan todos juntos y se elija a los mas votados, no lograrían obtener ningún representante. Me suena a que por ahí puede haber una explicación respecto a por que se intenta buscar un sistema que correlacione los niveles de votación a nivel nacional con el porcentaje de representantes que se elijen. Puesto en números, esto quiere decir que, por ejemplo, si un partido o pacto obtiene un 5% de los votos a nivel nacional lo que se busca es que ese partido o pacto obtenga un 5% de los representantes en el parlamento. Este planteamiento, ignora u omite que las elecciones parlamentarias son elecciones locales y que no se pueden ni se deben correlacionar con los totales nacionales. O al menos, no se puede hacer sin, en algún punto o lugar, contravenir o corregir la voluntad popular.
Por favor, alguien que me explique sinceramente, estas interrogantes. Â
Osvaldo Lema | 06.05.2014
En ninguna parte, aquí tampoco, he leído que la elección de los congresales será según proporción simple. Si eso no cambia, este cambio no tiene relevancia. Si lo pudieran aclarar se los agradeceré.
