Reforma tributaria: Un dramático llamado al Congreso

La actual reforma tributaria nos ofrece una oportunidad única, que tal vez no se presentará nuevamente por mucho tiempo, para mitigar en parte la brutal desigualdad de ingresos en Chile, donde el 1% más rico se apropia de casi un tercio del ingreso nacional. El estudio «La Parte del León: Nuevas Estimaciones de la Participación de los Súper Ricos en el Ingreso de Chile”, que publiqué junto a Eugenio Figueroa y Pablo Gutiérrez en la serie Documentos de Trabajo del Departamento de Economía de la Universidad de Chile (marzo, 2013), demuestra que el real problema de la distribución de ingresos consiste fundamentalmente en las altísimas rentas del 1% más rico, mientras que la distribución de ingresos entre el 99% restante de la población no es particularmente desigual comparada con países de la OCDE (ver columna anterior y nota de CIPER).

Políticamente esta reforma podría llegar a ser una suerte de redención parcial para los políticos y economistas que lideraron los cuatro gobiernos de la Concertación, durante los cuales las políticas públicas ciegamente se centraron en satisfacer las insaciables demandas de las elites económicas del país, ignorando el masivo problema de la desigualdad.

La actual reforma, tal como está concebida, es un modesto paso en la dirección de aminorar este flagelo distributivo. La eventual eliminación del ignominioso Fondo de Utilidades Tributable (FUT) que ocurriría recién en 2018, y el alza gradual del impuesto de primera categoría sobre las utilidades contables de las empresas de 20% a una tasa de 25% (a la cual también recién se llega en el año 2018) son pasos en la dirección adecuada. Los impuestos “verdes”, aun cuando muy insuficientes en su cobertura y niveles, son también un primer tímido paso para reconocer que no se puede continuar creciendo a costa del medio ambiente, y que las utilidades de los grandes empresarios no debieran continuar nutriéndose de la destrucción del medio ambiente, que conspira contra el bienestar de todos los chilenos. Estos son los aspectos más rescatables de la reforma propuesta.

UNA REBAJA EQUIVOCADA

Sin embargo el proyecto de reforma tributaria peca de serios errores, por acción y omisión. Entre los primeros, el problema más serio consiste en la propuesta de rebajar de 40% a 35% la tasa marginal máxima de impuesto a la renta, lo cual favorece exclusivamente a los 25.000 contribuyentes más ricos del país, quienes están entre el 0,3% más rico de la población. Si un objetivo fundamental de la reforma es contribuir a reducir la concentración del ingreso, esta medida va exactamente en el sentido contrario. Beneficia al 1% más rico que es justamente el corazón de la desigualdad. No se sabe a ciencia cierta cuál es la motivación de esta medida. Algunos economistas de gobierno, o proclives a él, han declarado que tal vez subir los impuestos sobre las utilidades a 40% (una vez que se acabe el FUT) sería demasiado y afectaría la inversión y el empleo. Comparando con los países OCDE cuando tenían ingresos per cápita similares a Chile, éstos en realidad tenían tasas de impuesto a las empresas menores que 40%. Sin embargo, muy pocos países tienen un sistema integrado de impuestos como el chileno. En la mayor parte de los países OCDE las empresas pagan un impuesto a sus ganancias que es adicional e independiente de los impuestos personales que deben pagar los accionistas por su participación en las utilidades de la empresa.

Por lo tanto, para comparar peras con peras debemos considerar la tasa total de impuestos pagados por las empresas y sus propietarios en los países sin el sistema integrado con el impuesto total pagado, como es en el contexto del sistema integrado que rige en Chile. Si se hace esta comparación vemos que una tasa de 40% en el sistema chileno sería bastante menor que la tasa total de impuestos pagados por empresas y sus dueños en países OCDE. Por ejemplo en el caso de EE.UU, que posee uno de las tasas tributarias más bajas entre los países de la OCDE, el impuesto total que afecta a los accionistas puede llegar a 60%, alrededor de 25% efectivo sobre las utilidades mismas, más un 35% aproximadamente de impuestos personales (incluyendo impuesto federal y estatal).

La otra posible motivación para reducir la tasa máxima de impuesto por parte de los economistas de gobierno es que aparentemente comparten ciertas ideas “zombies” (esto es, ideas que existen simplemente porque se repiten y tienen una apariencia de plausibilidad, pero que no tienen ninguna justificación real) que la derecha en Chile se ha encargado de propalar histéricamente para asustar a los chilenos con los efectos catastróficos que tendría un alza de impuestos sobre la inversión y el empleo.

Lo anterior es una falacia; el sistema tributario chileno es extraordinariamente generoso al permitir para efectos de calcular la base imponible deducir todos los costos de producción de las empresas, incluyendo materiales, mano de obra, energía, pago de intereses, y permite además deducir los costos de capital a través de un sistema de depreciación acelerada que se descuenta de las utilidades (esto por lo demás no cambia con la reforma propuesta). Es decir, los impuestos se aplican sobre una base tributable muy reducida, sólo aquellas empresas que tienen utilidades extraordinariamente altas por encima de utilidades normales estarían sujetas a una tasa mayor que el 20% actual. En jerga de economistas, esto implica que las empresas pagan impuestos no sobre sus utilidades normales sino que sobre las “rentas económicas”, las cuales no se originan en valores creados por la empresa, sino que en valores de los cuales se apropia la empresa o el inversionista. Esto se sabe por mucho tiempo. Hace exactamente 50 años un famosísimo economista, Paul Samuelson público en el Journal of Political Economy un también famoso artículo, donde demuestra que sistemas parecidos al chileno, son aproximadamente neutrales, es decir la tasa de impuesto corporativo que se aplique no tiene efectos sobre la inversión o el empleo. Muchos estudios inspirados en este artículo han subsecuentemente corroborado este descubrimiento.

Más aun, estudios empíricos usando datos de Chile han demostrado precisamente este resultado, cambios en las tasas de impuesto no afectan la inversión de las grandes empresas, como el estudio de Bustos, Engel y Galetovic publicado en 2004 en el Journal of Development Economics. Y sorprendentemente, el propio ex ministro de Hacienda Felipe Larraín, quien se ha jugado por la tesis catastrofista sobre la inversión de un alza de impuestos, en un artículo publicado en Cuadernos de Economía en 2005, en conjunto con Rodrigo Cerda, encuentran… ¡exactamente este mismo resultado!

¿Por qué se ignora esta importante literatura en Chile?

Ejemplos de rentas económicas: una parte importante de las ganancias de las empresas que explotan los recursos naturales son valores que ya existen en el mineral u otro recurso natural que extraen. En realidad, son valores provenientes de recursos naturales que pertenecen a todos los chilenos de los cuales las empresas extractoras se apropian. Rentas provenientes de posiciones monopólicas o semi monopólicas como las farmacias, bancos, cadenas de supermercados, AFPs y muchos otros, que les permite explotar al consumidor, así apropiándose de ingresos de los consumidores que se ven obligados a pagar más del valor real del producto o servicio; rentas provenientes de información privilegiada que le permite a ciertos individuos de gran poder económico apropiarse de rentas de otros inversionistas de menor poder económico obligados a competir en un mercado sesgado. Son estas rentas las que permiten a empresas tener ganancias muy superiores a la rentabilidad normal del capital, alcanzando tasas de retorno sobre sus capitales muy altas de 40% – 45% anual (bancos, supermercados, farmacias, etc.) hasta tasas anuales de retorno de 80% como en la gran minería en Chile, durante los últimos 12 años. Si en el sistema vigente estas empresas pagan impuestos de 20%, implica que su retorno sobre el capital invertido después de impuestos baja a 32% y 64%. Si el impuesto sube a 40%, aun obtendrían retornos supra normales entre 26% y 48% anual. ¿Dejaría de invertir una empresa porque sus retornos bajan a 26% – 48% anuales?  Obviamente que no, y si alguna desea retirarse, habrá otras empresas dispuestas a invertir a estas tasas que son muy superiores a los retornos normales del capital exigidos en el contexto internacional dado el pequeño riesgo país de Chile.

Así, esta justificación para reducir las tasas de impuesto máximas no es válida. No me voy a referir aquí mayormente a la Pymes, las cuales si obtienen utilidades netas de $75 millones anuales o menos por socio, simplemente pagan como máximo 20% sobre sus utilidades netas y si el impuesto de primera categoría sube a 25% o 40% no van a pagar un peso más en la medida que las tasas de impuestos de los tramos menores no suban, lo cual es el caso de la reforma propuesta. La razón es clara: personas con ingresos menores a $75 millones anuales no alcanzan a llegar al nivel de ingreso que gatilla la tasa máxima de 40%, lo que les da una tasa media de impuestos igual o menor al 20%.

EXTRANJEROS, IVA Y DEPRECIACIÓN

La posible baja de la tasa máxima tiene otra consecuencia grave: El actual sistema impositivo increíblemente discrimina en favor del inversionista extranjero por sobre el nacional. La tasa máxima para las utilidades distribuidas de empresas extranjeras es solo 35% y no 40%, como lo es para los inversionistas locales. Por otro lado, los gobiernos anteriores han adquirido compromisos legales de invariabilidad tributaria con las grandes empresas mineras que amarra al país a no cambiar impuestos específicos a la minería como el royalty hasta el año 2024.  Esto por supuesto le brinda otros 10 años de bonanza tributaria a las grandes empresas mineras con relativo bajo beneficio para el país.

Sin embargo, este convenio de invariabilidad no afecta cambios tributarios que no sean específicos a la minería. Por lo tanto, si se mantiene la tasa máxima de 40%, bastaría con derogar el estatuto legal que le otorga el privilegio de una tasa máxima de 35% a las empresas extranjeras para permitir que las mineras y otras empresas extranjeras empiecen a pagar el 40% sobre utilidades distribuidas en lugar del 35%. Esto podría generar un ingreso adicional al estado sin violar el estatuto de invariabilidad de alrededor de US$800 millones por año, o aproximadamente 10% de lo que se pretende recaudar con la reforma tributaria. Si se baja la tasa máxima al 35% obviamente que este recurso se hace inefectivo.

Un segundo problema de la reforma tributaria es la mantención del IVA en 19%, una de las tasas más altas del mundo. El IVA es altamente regresivo, ya que fuerza a toda la población, incluyendo los más pobres y la clase media, a pagar casi el 20% de su ingreso en este brutal impuesto. En estudios anteriores he demostrado que este impuesto no es solo un instrumento regresivo que amplifica la desigualdad, sino que también es altamente ineficiente puesto que reduce la inversión en capital humano de las familias afectas a restricciones de crédito (ver Política fiscal en Chile: ¿Promoviendo un crecimiento faustiano?, 2011, que ha sido posteriormente publicado en el libro Democratic Chile, the Politics and Policies of a Historic Coalition, 1990-2010, LynneRienerPublisher, 2014).

Así, la mantención de esta extraordinaria tasa IVA conspira contra los dos objetivos centrales de la reforma tributaria: una mejor distribución de ingresos y una mayor inversión en capital humano, particularmente en educación. Una propuesta más lógica es que en lugar de bajar el impuesto a la renta del 40% al 35% se baje el IVA para productos de primera necesidad, incluyendo alimentos y cultura, del actual 19% a un nivel muy inferior.  Esto aumentaría el ingreso disponible de las familias permitiendo así que las familias destinen mayores recursos a la educación de sus hijos. De esta manera, el esfuerzo de las familias complementaría el mayor esfuerzo del gobierno por mejorar la educación a través de la reforma educacional que se viene.

Finalmente, otro aspecto preocupante del proyecto de reforma tributaria es la idea de reemplazar la regla actual de depreciación acelerada (que permite a las empresas depreciar la mayor parte de sus inversiones en 3 años para fines tributarios) por una que les permita a las grandes empresas depreciar todo el valor de la inversión en el primer año cuando se invierte. Si bien esta regla se aplicaría solo por un año, su aplicación podría tener consecuencias graves por varios años. Si las empresas aprovechan esta bonanza de depreciación completa en el año en que aplique aglutinando inversiones, es posible que no solo terminen pagando cero impuestos en ese año, sino que también en los periodos siguientes, ya que el fisco quedaría con una “deuda” hasta que las utilidades para efectos tributables se hagan positivas. Este es un juego peligroso y no se entiende su razón de ser.

LLAMADO FINAL

En resumen, el parlamento tiene la histórica oportunidad y la responsabilidad de introducir modificaciones que realmente hagan de este proyecto un instrumento que ayude a mitigar la extrema desigualdad, y que al mismo tiempo contribuya a facilitar la efectividad de la reforma educacional.  Son solo cuatro simples medidas que podrían engendrar una reforma tributaria que realmente cumpla sus objetivos:

1. Rechazar la baja de la tasa máxima de impuesto personal manteniéndola en 40%.

2. Reformar el estatuto tributario de la inversión extranjera para que se termine la discriminación en favor del inversionista extranjero vis-à-vis del nacional, de tal manera que la tasa máxima a las utilidades de las empresas extranjeras sea también de 40% en lugar de la actual 35%.

3. Rebajar sustancialmente el IVA para alimentos, cultura y otros artículos de primera necesidad, de tal forma que los hogares de clase media y pobres puedan retener una mayor proporción de su ingreso y lo puedan usar para solventar una mejor educación de sus hijos. Lo que esta última lograría sería que el esfuerzo para mejorar la educación venga no solo del gobierno sino también de las familias.

4. Eliminar la regla de depreciación instantánea para las grandes empresas.