El norovirus pone a prueba la institucionalidad sanitaria tras masivas intoxicaciones

A principios de septiembre, 5.470 personas debieron atenderse en centros hospitalarios de Ovalle afectadas por un masivo brote de gastroenteritis provocado por norovirus. Esto equivale al 5% de la población de esa ciudad. Los estudios científicos que permiten dimensionar la gravedad de la masiva intoxicación, indican que en estos casos sólo un 10% de los afectados concurre a hospitales. El mismo norovirus fue el que desató en marzo de 2010, en Antofagasta, una epidemia que afectó a 31.036 personas (el 9% de la población de la capital de la Segunda Región), sin contar a quienes no asistieron a centros hospitalarios en busca de atención. Ambos episodios han puesto el agua tratada y comercializada por operadores sanitarios privados en el centro de la polémica. Aguas del Valle en Ovalle y Bayesa en Antofagasta, las dos sujetas al sistema de comodato por 30 años que el Estado licitó a capitales privados entre los años 90 y comienzos del ‘2000.

Ambos contratos, que reportan jugosas utilidades para quienes operan la concesión, son administrados por Econssa Chile S.A. (Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios), cuyo propietario es el Estado, a través de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO).

Las epidemias de norovirus en Ovalle y Antofagasta no sólo han dejado en evidencia negligencias en los procedimientos de las sanitarias involucradas. También han desnudado las contradicciones entre los organismos que por ley están encargados de fiscalizar el adecuado tratamiento de las aguas, así como las diferencias en las sanciones que es posible aplicar a cada sanitaria que viola la norma. En el caso de la intoxicación en Ovalle, la Secretaría Regional Ministerial (Seremi) de Salud de Coquimbo aplicó la multa máxima a la empresa Aguas del Valle S.A.: 1.000 UTM ($40.528.000 pesos), por generar “una amenaza y afectación grave a la salud”, (ver resolución). En Antofagasta, la sanción a Bayesa fue objeto de un complejo proceso.

El Código Sanitario, publicado en 1968 y que ha sido objeto de múltiples modificaciones, le confiere a las secretarías regionales ministeriales de salud facultades y atribuciones para ejercer “vigilancia sanitaria sobre provisiones o plantas de agua destinadas al uso del hombre, como asimismo de las plantas depuradoras de aguas servidas y de residuos industriales o mineros”, pudiendo sancionar a los infractores y en algunos casos “intervenir directamente en la explotación de estos servicios”. Dependiendo de la falta, las multas pueden ir desde 1 UTM ($40.528) hasta 1.000 UTM ($40.528.000), tal como ocurrió en la resolución reciente contra Aguas del Valle S.A.

La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), organismo creado en 1989 para normar y fiscalizar a las empresas sanitarias que operan en el país, también tiene entre sus facultades el cursar sanciones frente a infracciones de distinta índole, entre ellas, las que pongan en peligro o afecten gravemente la salud de la población. En su caso, el techo de la multa es mucho mayor: 1.000 UTA ($488.772.000), con un mínimo de 51 UTA ($24.927.372).

En Ovalle, el mismo día que la Seremi de Salud de la Cuarta Región -tras el análisis de una serie de muestras tomadas en algunos domicilios- identificaba al agua potable distribuida por Aguas del Valle como la responsable del brote epidémico, la SISS llamaba a la calma descartando que el agua para consumo de la población hubiese estado contaminada. Días más tarde, con los resultados en mano de un análisis encargado a un laboratorio certificado, la SISS volvió a insistir en la pureza del agua señalando que, según el estudio, los parámetros en la red de distribución de Aguas del Valle estaban en norma. Y anunció el inicio de una investigación sumaria con el fin de esclarecer responsabilidades. Sus resultados hasta hoy no se conocen.

En 2010, cuando se produjo la epidemia en Antofagasta, la SISS no sancionó a Bayesa. Según explican ahora, estaba fuera de su ámbito de fiscalización. La empresa sí debió pagar una multa de 500 UTM ($20.264.000, valor actual) que le aplicó la Seremi de Salud por su responsabilidad en el estallido de la epidemia, lo que fue ratificado en tres instancias por la justicia. La estatal Econssa, entidad que debe vigilar que se cumplan las cláusulas de los contratos de concesión y que tiene la facultad, en ciertos casos, de ponerles término de manera anticipada ante faltas graves de los operadores, le caducó la concesión a Bayesa. Antes de un año firmó con la misma empresa un nuevo contrato (hasta 2024).  En el caso de Aguas del Valle, en cambio, no tiene atribuciones para dar término al contrato de concesión.

NOROVIRUS: SÓLO DOS CASOS “CONOCIDOS”  EN CHILE

Aunque menos violento que el rotavirus, el norovirus afecta a personas de todas las edades y no existe vacuna para prevenirlo. Este agente patógeno es causante de diarreas, vómitos, fiebre, dolor abdominal y, en algunos casos, de muertes por deshidratación en niños y ancianos.

El norovirus está presente en las heces humanas. En 1 gramo de deposición de una persona infectada puede haber hasta cinco billones de partículas virales. Basta ingerir 10 a 100 partículas para enfermar. Luego, la transmisión persona a persona es fulminante. Según los especialistas, es uno de los virus más contagiosos entre los que causan gastroenteritis.

Entre 19 y 21 millones de personas enferman cada año de gastroenteritis por norovirus en Estados Unidos. De ellas, entre 1.7 y 1.9 millones buscan atención médica; entre 56 y 71 mil quedan hospitalizadas; y entre 570 y 800 mueren, según estadísticas del Center for Disease Control and Prevention (CDC). En ese país, el virus y su propagación está mayormente asociado a contaminación persona a persona en espacios cerrados o semicerrados, como centros de atención médica, restaurantes, hogares de ancianos, colegios y otros.

La epidemia de norovirus de Antofagasta en 2010 y la de Ovalle más recientemente, son los dos únicos casos conocidos en Chile, al menos los dos únicos a los que se ha rotulado con esa etiqueta. “El norovirus no es un virus cultivable. No es un virus que yo pueda tomarlo, jugar con él, lo que hace mucho más difícil su investigación. Es un virus endémico, no es que sea nuevo ni que haya llegado para quedarse. Está permanentemente dando vuelta. Lo que pasa es que ahora lo detectamos porque contamos con la tecnología adecuada”, señaló a CIPER el doctor Miguel O’Ryan, director de Investigación de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile.

OVALLE: ¿AGUA POTABLE APTA PARA EL CONSUMO?

El 5 de septiembre, cuando la epidemia en Ovalle alcanzó su peak con 833 casos registrados el mismo día, la superintendencia hizo un llamado a la calma descartando que el origen de las intoxicaciones fuera el agua potable (ver comunicado). Ese mismo día, el Seremi de Salud, Osvaldo Iribarren, llamaba a la población a “hervir el agua por al menos cinco minutos antes de tomarla”. Lo hizo en base al análisis de 10 muestras de agua potable recogidas el 3 de septiembre en distintos hogares de Ovalle, las que presentaron niveles de cloro libre residual bajo los parámetros exigidos por la norma que vela por su aptitud para el consumo humano.

La norma chilena oficial NCh 409/1 (ver documento) instruye que “el agua potable distribuida por redes debe ser sometida a un proceso de desinfección, debiendo existir una concentración residual de desinfectante activo en la red de forma permanente”. En el instructivo se establecen los parámetros mínimo y máximo de cloro libre residual en cualquier punto de red: 0,2 mg/lt y 2,0 mg/lt, respectivamente. Siete de las 10 muestras tomadas en Ovalle estaban bajo la norma. Seis de ellas con 0,0 mg/lt y una con 0,1 mg/lt.

Paralelamente, la Seremi tomó muestras de alimentos, principalmente hortalizas y mariscos, para descartar que la epidemia se hubiese producido por consumo de verduras regadas con agua contaminada (como sucedió en Antofagasta) o por consumo de mariscos contaminados con aguas servidas dispuestas al mar. Todas esas muestras salieron negativas para norovirus.

La SISS solicitó a Cesmec, laboratorio acreditado, el análisis de 10 muestras de agua tomadas el 5 y 6 de septiembre en distintos puntos de la red de distribución de Ovalle. Los resultados fueron informados el 10 de septiembre: se descartó la presencia de virus en el agua y se confirmó que la cantidad de cloro libre residual en la red de agua potable estaba en norma (ver comunicado). Las muestras tomadas por la Seremi se recogieron dos y tres días antes que las analizadas por Cesmec y, según un reporte del organismo de salud, se habría dado aviso a Aguas del Valle S.A. el mismo 3 de septiembre para que aumentara el nivel de cloro libre residual en la red de distribución de agua potable.

Sólo dos días después de la entrega de resultados de la SISS, Aguas del Valle S.A. emitió un comunicado desestimando los análisis de la Seremi y avalando los de la superintendencia. En el comunicado se acusó a la autoridad sanitaria de utilizar instrumentos de medición obsoletos: “Hay diferencias entre las mediciones de cloro residual realizadas por la Seremía de Salud y las nuestras. Sólo las de Aguas del Valle y la SISS siguen los estándares de la industria sanitaria. La metodología de muestreo y análisis de Salud es completamente diferente y, en este caso, no cumple el protocolo establecido por la industria”.

En medio de los contradictorios mensajes respecto de la calidad del agua potable, uno de los grandes beneficiados fue el comercio. Durante el brote, según denunciaron algunos vecinos, el precio del agua embotellada se disparó al doble. La crisis de confianza instalada en la población se extiende hasta hoy.

-Yo abrí la llave y venía contaminada. Me enfermé y se enfermó mi familia. Hasta hoy sigo comprando agua embotellada al igual que muchas otras personas –dijo a CIPER Pedro Vargas, vecino de Ovalle, quien aún sigue preocupado por el agua que bebe su familia.

El Instituto de Salud Pública (ISP) fue el encargado de confirmar, a partir de 42 muestras clínicas de deposiciones de pacientes contagiados, que efectivamente se trataba de norovirus. Del total de muestras, 55% salieron positivas. Al mismo tiempo, sus expertos analizaron el agua cruda, es decir antes de ser potabilizada, en varios puntos de captación del río Limarí, encontrando dos muestras positivas para norovirus. Una de ellas correspondió al pozo de captación de la planta Los Peñones y su genogrupo corresponde al encontrado en las muestras de deposición de los afectados.

Los análisis del ISP permitieron llegar al origen del problema. El domingo 1 de septiembre, dos días antes de que estallara la epidemia, se realizó la fiesta religiosa del Niño Dios de Sotaquí, localidad ubicada 7,5 kilómetros aguas arriba de Ovalle, la que reunió a cerca de 10 mil personas. Durante la celebración, se habría producido la descarga de aguas no tratadas en el exiguo caudal del río Limarí, el que alimenta posteriormente a la planta procesadora de agua potable de la comuna.

Con todos esos antecedentes, la Seremi evacuó un informe preliminar el 30 de septiembre, en el que ya se podía vislumbrar que la mano desde la vereda de salud se venía firme para Aguas del Valle:“De acuerdo a las características propias del norovirus, como su resistencia al cloro (1 ppm), su pequeño tamaño (0,7 micrones), la gran cantidad de partículas virales que se eliminan en las fecas de los enfermos (5 billones de partículas virales por gramo de fecas) y el tipo de tratamiento que se realiza en la planta de agua potable de Ovalle, se puede suponer fundadamente que el virus atravesó el lecho filtrante en los drenes de captación de agua, y el nivel de cloración aplicado en los estanques de tratamiento fue insuficiente para eliminar la totalidad de las partículas virales, distribuyéndose en la red de agua potable de Ovalle una cantidad suficiente para iniciar el brote”. (ver informe).

El resultado del sumario entregado este 22 de octubre no hizo más que confirmar la hipótesis levantada por la Seremi el 30 de septiembre. La resolución es taxativa al momento de atribuir la responsabilidad de la epidemia a la sanitaria.  “No puede sino imputarse responsabilidad a la concesionaria (…) por la insuficiencia de nivel de cloración, el que de haber estado dentro de los márgenes legales, podría haber producido la neutralización del virus, labor que le corresponde al sumariado como encargado del abastecimiento de agua potable de la población de Ovalle (…) Dada la repercusión epidemiológica, materializada en más de 4.000 casos, el tipo de actividad ejercida por la infractora y el impacto social causado, la conducta investigada debe ser sancionada con el máximo legal permitido”.

Aguas del Valle S.A. se hizo del contrato de explotación sanitaria para la Cuarta Región en el 2003, por un periodo de 30 años. El derecho de explotación incluyó producción y distribución de agua potable, además de la recolección y disposición de aguas servidas. Según el Sistema de Empresas del Estado (SEP), por esta operación el Estado recaudó un monto total de 3.177.000 UF (más de $53 mil millones, valor UF 2003).

Aguas del Valle S.A. es propiedad de ESVAL S.A. (99%) y Servicios Sanitarios Las Vegas Ltda. (1%). El principal controlador de ESVAL es OTPPB Chile III Ltda., con el 94,19% de las acciones. OTPPB (Ontario Teacher’s Pension Plan Board) es una sociedad canadiense que administra los planes de pensión de cerca de 285.000 profesores activos y retirados de la Provincia de Ontario. Actualmente, la sanitaria cubre las necesidades de 198.636 clientes. Las ganancias de Aguas del Valle solo en 2012 alcanzaron los $8.719 millones, según informa la SISS en su última memoria.

ANTOFAGASTA: BAYESA Y SU “CONDUCTA NEGLIGENTE”

Según un informe del Instituto de Salud Pública (ISP) de agosto de 2010, fueron 31.036 los casos de gastroenteritis aguda por norovirus reportados por los hospitales y consultorios de Antofagasta desde principios de marzo hasta que el virus se batió en retirada al cabo de dos meses.

La resolución sanitaria Nº 1280 del 4 de mayo de 2010 (ver documento), emitida por el Departamento Jurídico de la Seremi de Salud de la Segunda Región, fue lapidaria para Bayesa S.A. Niveles de cloración de agua muy por debajo del estándar y exceso de coliformes fecales detectados en la misma planta de tratamiento de aguas residuales, entre otros puntos de medición. El nivel de coliformes alcanzaba los 1.600 NMP, en circunstancias de que la norma exige niveles bajo 1.000 NMP. Por ello, la empresa fue multada por la Seremi con 500 UTM ($20.365.500, valor actual).

A diferencia de lo que sucedió en Ovalle, el origen de la epidemia en Antofagasta no estuvo asociado al agua potable, sino al consumo de hortalizas crudas regadas con agua residual tratada y que fue suministrada por Bayesa a los agricultores del sector de La Chimba.

Oficinas Bayesa S.A. (Foto: cascal.cl)

Aunque cueste creerlo, el terremoto del 27/F –cuyo epicentro se localizó a casi 1.800 kilómetros de Antofagasta– conspiró indirectamente en el estallido de la epidemia. En Talcahuano, la fábrica de uno de los principales proveedores de hipoclorito de sodio, compuesto necesario para desinfectar el agua servida que Bayesa vende a terceros luego de ser tratada –entre ellos los agricultores de La Chimba–, se vino abajo con el remezón. La situación fue informada por el proveedor a Bayesa el 8 de marzo de 2010. Según consta en el sumario de la Seremi, recién el 15 de marzo la sanitaria puso en aviso a la autoridad de salud, solicitándole permiso para bajar la concentración de cloro de modo de “extender la duración del stock disponible” hasta que se normalice el suministro. Antes de la respuesta de la autoridad, la que increíblemente tardó 14 días y en la que se denegaba la solicitud, Bayesa decidió unilateralmente hacer una prueba “ajustando a la baja la adición de desinfectante a niveles que permitieran mantener los resultados de coliformes fecales por debajo de la norma”.

En agosto de 2010 y tras el análisis de una serie de muestras de agua tomadas en distintos puntos de Antofagasta –realizado junto a expertos de la Food and Drug Administration (FDA) de Estados Unidos– el Instituto de Salud Pública identificó la presencia de norovirus en el afluente y el efluente de la planta de tratamiento de agua servida Bayesa S.A., y también en agua del mar. “Los resultados de laboratorio permiten establecer una relación entre el brote en la población, el agua de una de las plantas de tratamiento de aguas servidas para riego de Antofagasta y el agua de mar, configurándose así una recirculación del agente que habría contribuido a la magnitud del brote en la comunidad”, señala el informe (ver documento).

Para impugnar la multa, la que calificó de “desproporcionada”, Bayesa S.A. inició en el 4º Juzgado de Letras de Antofagasta una acción judicial que luego siguió en la Corte de Apelaciones y finalmente en la Corte Suprema. El fallo emitido en primera instancia el 30 de septiembre de 2011, confirmó la sanción decretada por la Seremi (ver fallo). Lo mismo hizo el 29 de junio de 2012 la Corte de Apelaciones de Antofagasta, al dictaminar que Bayesa incurrió “en una conducta manifiestamente negligente que afectó su deber primario de entregar un producto en condiciones mínimas de consumo y la potencialidad de afectar a un gran número de personas” (ver fallo). Finalmente, el 23 de octubre de 2012, la Corte Suprema desestimó el recurso de casación interpuesto por la sanitaria en su último intento por aminorar la multa (ver fallo).

Tanto el sumario de la Seremi como los análisis del ISP fueron contundentes al señalar las irregularidades en la calidad del agua procesada en la misma planta de tratamiento de aguas servidas de Bayesa (avenida Edmundo Pérez Zujovic Nº 6.444). “La baja en la dosificación del desinfectante realizada por Bayesa de forma apresurada, sin esperar respuesta de la Autoridad Sanitaria, provocó el sobrepaso de coliformes permitidos por la normativa sanitaria NCh 1333 of. 78”, sentencia el sumario de salud a partir de seis muestras tomadas en la misma planta de tratamiento el 11 y 18 de marzo de 2010.

Respecto de la fiscalización de las aguas residuales, a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) le corresponde velar por el cumplimiento de la NCh 1333, la que regula los requisitos de calidad de agua para distintos usos. Allí se establece que los requisitos bacteriológicos del agua de riego destinada al cultivo de verduras y frutas que crecen a ras de suelo -y que habitualmente se consumen en estado crudo- debe ser menor o igual a 1.000 coliformes fecales/100 ml (ver documento). En uno de sus comunicados la SISS señala que el agua evacuada desde los efluentes de las plantas de tratamiento “debe ser controlada mediante exámenes periódicos que fiscaliza la SISS (Ordenanza Nº 1817/95)”.

Pese a lo explícito del instructivo, la SISS no sancionó a la sanitaria. Desde la superintendencia se informó a CIPER que el lugar donde se identificó el brote epidémico en Antofagasta, no pertenece al sistema público sanitario por lo que está fuera de su competencia fiscalizadora: «Bayesa tiene dos plantas en el mismo recinto. La del sistema público sanitario es una planta de pre-tratamiento y emisario submarino que es fiscalizada por la SISS. Además, otra pequeña planta que entrega agua para uso industrial y a parceleros, en su oportunidad. La sanción de Salud fue en lo correspondiente a la entrega a parceleros. Esta planta pequeña es fiscalizada, de acuerdo con su competencia, por el Servicio de Salud, quien le ha fijado requerimientos de análisis y frecuencia de muestreo para su control».

Al cierre de este reportaje, CIPER aún no recibía respuesta de parte de la superintendencia respecto a qué es lo que determina que una planta de tratamiento de aguas servidas pertenezca al sistema público o no y, en definitiva, cuántas son las plantas de tratamiento de agua residual en el país que operan al margen de su fiscalización.

BAYESA MANTIENE LA CONCESIÓN HASTA 2024

Un capítulo aparte fue el que protagonizó Bayesa con la Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios (Econssa) en esta crisis sanitaria. Si bien Bayesa no logró doblarle la mano a la Seremi, sí logró evitar que Econssa finiquitara anticipadamente el contrato que le otorga la concesión para comercializar aguas servidas tratadas con distintos compradores de la región. Una decisión que habría cortado el flujo de las cuantiosas ganancias que le reporta el negocio.

En el punto más álgido de la crisis sanitaria –y semanas antes de que se conociera la resolución sanitaria de la Seremi– representantes de Econssa llegaron hasta la planta de tratamiento de Bayesa en Antofagasta con la intención de rescindir el contrato. Harían efectiva una las cláusulas que la faculta para terminar la concesión de manera anticipada y sin derecho a indemnización. Tal como fue informado a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) el 26 de abril de 2010, Econssa acusaba a Bayesa de graves incumplimientos y de haber incurrido en “actuaciones dolosas” al comercializar aguas servidas tratadas fuera de norma, razones por las cuales pedía el término del contrato(ver documento).

Al día siguiente, Bayesa informó a la SVS que la pretensión de terminar la concesión se basaba en hechos falsos y que llegarían hasta el final si es que el árbitro (Cámara de Comercio) le entregaba la razón a Econssa (ver documento).

Sorpresivamente, el 1 de febrero de 2011 –y luego de llegar a conciliación– Bayesa y Econssa firmaron un nuevo contrato (ver documento) que confirmó al cuestionado operador sanitario hasta el año 2024. Luego de tres dictámenes de la justicia que confirmaron la responsabilidad de Bayesa en la epidemia de norovirus en Antofagasta, la sanitaria -entonces en manos de la inglesa Biwater, hoy propiedad de Sembcorp de Singapur– sigue operando el tratamiento de agua servida en esa ciudad.

Desde Econssa informaron a CIPER que se estuvo dispuesto a seguir con el operador porque se comprometió a cumplir con nuevas condiciones, entre ellas, someterse a un sistema de multas más estricto y poner en marcha un plan de desarrollo. Las cuantiosas utilidades de la empresa han ido en alza. Así lo reflejan sus estados financieros de 2012: Sembcorp Aguas del Norte S.A. (ex Bayesa) tuvo ingresos por $2.492 millones, de los cuales $366 millones correspondieron a utilidades netas.

A diferencia de lo que sucede con Bayesa, el contrato de Econssa con Aguas del Valle es de Transferencia de Explotación (CTE): no contempla sanciones y las cláusulas de caducidad no están sujetas a actuaciones dolosas, sino únicamente a situaciones que inhabiliten al operador para seguir funcionando, tales como quiebra o disolución. Por ello, la epidemia de norovirus que afectó a Ovalle, de responsabilidad de la empresa Aguas del Valle según la autoridad sanitaria, no facultó a Econssa a exigir el término anticipado del contrato.

Es al Presidente de la República, de acuerdo a las facultades de la Ley 19.549 sobre concesiones sanitarias y a un informe técnico elaborado por la SISS, a quien corresponde caducar los contratos de explotación de aquellas sanitarias cuyo servicio “no corresponda a las exigencias establecidas en la ley o en sus reglamentos o a las condiciones estipuladas en el decreto de concesión respectivo”, tal cual instruye el artículo 26 del cuerpo normativo.