¿A quién le aporta la Ley de “Aportes al Espacio Público”?

Desde hace un año se está discutiendo en el Congreso Nacional un proyecto de ley (boletín 8493-14), elaborado y enviado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), cuyo discurso oficial suena tan bien que sus promotores lo han calificado como un maravilloso programa del actual gobierno en materia urbana. Ello, porque entregaría a las municipalidades ingentes recursos económicos que actualmente no tienen. Este discurso gubernamental suena bonito, pero como dice el antiguo refrán “el camino al infierno está pavimentado de buenas intenciones” y por eso expresaremos sintéticamente algunas consideraciones, con la idea de que los parlamentarios las analicen para evitar males mayores.

El proyecto ya fue aprobado en la Cámara de Diputados y estaba programado que este miércoles 10 se revisara en la sala del Senado. La iniciativa legal está orientado a modificar el artículo 2.4.3 –vigente desde 2001- de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), cuyo buen propósito era que los actores del mercado inmobiliario internalizaran los costos de los impactos viales que generaban sus proyectos en las ciudades. Para ello, se determinó que las actividades de uso público que consideraban 150 o más estacionamientos y las residenciales de 250 o más estacionamientos tenían que elaborar un denominado “Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano” (EISTU).

Pero como estamos en Chile ese análisis de transporte fue desvirtuado totalmente por los pícaros actores privados, quienes fraccionaban sus proyectos inmobiliarios para que los mismos tuvieran solamente 149 y 249 unidades de estacionamientos, respectivamente, liberándose por lo tanto de esta obligación reglamentaria. Pero lo más grave es que, con ese ardid, ellos no ejecutaban las obras de mitigación en las vialidades afectadas, directa o indirectamente, que habrían derivado del respectivo EISTU. Esto terminó por desprestigiar este mecanismo, cuyo origen, como dijimos, estaba orientado a mitigar los impactos viales de los proyectos de construcción de cierta envergadura.

Por el lado de los desarrolladores inmobiliarios, el problema de los EISTU es que les genera incerteza respecto a cuánto tiempo deberán esperar para que se les apruebe el estudio, y cuánto dinero deberán desembolsar para abordar las obras que de ellos se deriven, teniéndose presente que los permisos de edificación solo pueden ser cursados por las Direcciones de Obras Municipales solamente si el solicitante ya cuenta con la autorización del EISTU. ¿Cómo solucionar estos problemas? Sencillo. El Minvu cree que lo mejor es cambiar el mecanismo de impactos por uno de aportes, como lo propone el proyecto de ley cuyos efectos analizaremos a continuación.

Al leer con detención el texto del proyecto de ley, descubrimos, como tantas veces ha sucedido, que entre el discurso y el texto mismo del cuerpo legal (o entre lo que se dice y lo que se hace) hay una abismante distancia. Hemos llegado a la conclusión que el Gobierno apunta justamente en la dirección contraria a todas las buenas intenciones, plasmadas no solo en los objetivos del proyecto de ley, sino también en la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que se supone es la carta de navegación que el propio Minvu está impulsando para empezar a hacer bien las cosas. Este ministerio asegura que a partir de la entrega al presidente Piñera de esta PNDU tendremos ciudades más integradas, seguras y amigables.

Efectivamente, el proyecto en comento propone incorporar en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), un nuevo artículo, el 70º bis, que señala: “Las cesiones de terreno a que se refiere el artículo 70º también se podrán cumplir pagando el valor equivalente al terreno a ceder a la municipalidad respectiva, de acuerdo al valor comercial, conforme a las reglas que establece la Ordenanza General”.

¿Qué dice el artículo 70º de la LGUC al que se hace referencia? Este artículo señala básicamente que los nuevos loteos deben ceder gratuita y obligatoriamente superficies para vialidad, áreas verdes y equipamientos, las que no podrán exceder el 44% de la superficie del terreno original. Por su parte, el segundo inciso de este artículo dice que esta exigencia también será aplicada proporcionalmente en relación con la intensidad de utilización del suelo, cuando se produzca crecimiento urbano por densificación, según determinación de la OGUC, es decir, cuando se trate de edificios en áreas consolidadas: por ejemplo, un edificio en altura.

¿Pero qué sucede en la actualidad? Esta segunda parte del artículo 70º, al no estar reglamentada en la OGUC, no puede ser exigida por los municipios y no sabemos si esta ausencia reglamentaria es voluntaria para no incomodar a los inversionistas o simplemente involuntaria, producto de la frecuente negligencia funcionaria.

Según los creativos de ese ministerio, con la nueva normativa propuesta se permitirá a todos los titulares de proyectos inmobiliarios, sean grandes o chicos, pagar en dinero al municipio en donde se emplazan, en lugar de materializar las cesiones señaladas en el artículo 70º ya mencionado, pero el proyecto de ley no hace una diferencia entre los dos casos (loteos y edificios).

Según lo anterior, se puede llegar al absurdo de que un urbanizador haga un loteo con casas sin ceder terrenos para ejecutar áreas verdes, áreas para recreación o para equipamientos. En este contexto podríamos llegar a la irracionalidad de liberar al privado de ejecutar las vialidades que le obliga ese artículo 70º. Así las cosas, y en el fantasmagórico escenario de que nuestros representantes populares en Valparaíso llegaran a aprobar este proyecto de ley tan mal concebido, cada loteador solo le pagaría a la municipalidad un porcentaje del costo incierto asociado a su terreno.

Pareciera que esta fórmula sería un buen negocio privado, sobre todo, si la municipalidad receptora del dinero se queda con la obligación de subsanar la ausencia de la urbanización requerida para soportar ese crecimiento habitacional. ¿A quién se le habrá ocurrido esta habilidosa fórmula para hacer ciudad? ¿Por qué reemplazar un sistema de mitigación de impactos, sacrificando áreas verdes, equipamientos y calles que el crecimiento urbano genera?

Pero hay otro problema: ¿Quién calculará el monto a pagar? Hoy no se sabe, pero la futura ley le entregará al Minvu la responsabilidad de fijar un procedimiento en la OGUC, y ya sabemos cómo ese ministerio actúa permanentemente en favor del sector privado.

Adicionalmente, como el proyecto de ley no dice que una vez pagado el precio equivalente a la cesión se extingue automáticamente una declaratoria de utilidad pública, en el evento de que ese predio estuviera afecto a expropiación, se llegaría a otro absurdo incluso más burlesco. En efecto, un inmobiliario inescrupuloso, de los cuales hay algunos pocos, estaría en condiciones de reclamarle airadamente a la municipalidad que le expropie los mismos terrenos en donde se deben materializar las calles o parques. Realmente estas cosas suenan como irreales y cuesta pensar que alguien pudiera llegar a estos extremos, pero como todos sabemos, en Chile hay habitualidad en que “hecha la norma, hecha la trampa”.

Un segundo aspecto al parecer no detectado por nuestros parlamentarios es que este proyecto en su artículo 3º libera a los condominios de la obligación de urbanizar las áreas declaradas de utilidad pública correspondientes a calles y áreas verdes, ya que el artículo 9º de la ley N° 19.537 sobre Copropiedad Inmobiliaria que se propone reemplazar, omite la obligación expresa de cumplir con el vigente artículo 134º de la LGUC, que se refiere precisamente a la obligación de ejecutar las obras para tales fines. ¿Se habrán percatado de esta gravísima omisión los diputados que ya votaron favorablemente el proyecto?

Pero ahí no termina la cosa. Hay un aspecto que parece todavía más grave que los anteriores. Estimamos que esta propuesta de modificación legal es regresiva, por cuanto en la práctica, aumentará la segregación residencial existente, ya que si no contempla un mecanismo redistributivo, en el mejor de los casos mantiene los actuales altos índices de segregación urbana-espacial. Este descuidado proyecto que esperamos no se transforme en ley, se da el lujo de aumentar veladamente los niveles de desigualdad en las ciudades, herencia que ninguno de los candidatos presidenciales querrá asumir.

Ciertamente, el proyecto establece que los dineros aportados con el sistema propuesto, van a una cuenta especial radicada en las municipalidades, destinada solo para las obras contenidas en un futuro Plan de Inversión, y no son susceptibles de ser incorporadas al Fondo Común Municipal, que sí es un mecanismo de repartición de recursos para los municipios más pobres. Si el Senado llegara a aprobar esta iniciativa, tal como ya lo hicieron los diputados, solo en las comunas del famoso distrito 23 se recibirán aportes de los desarrolladores inmobiliarios en una cantidad infinitamente superior a las comunas más vulnerables que, por lo demás, son la inmensa mayoría de las 345 comunas existentes es nuestro país. Recordemos que Vitacura, Las Condes y Lo Barnechea son las comunas con mayor actividad inmobiliaria.

Por lo tanto, la ley serviría para entregar más plata a las comunas más poderosas y a las comunas pobres, en donde hay menor desarrollo inmobiliario, no van a llegar los recursos mínimos necesarios para ejecutar las faltantes y tan necesarias calles y espacios públicos de calidad.

Finalizamos con la pregunta que titula esta columna: ¿A quién le aporta la Ley de “Aportes al Espacio Público”? Esta es una voz de alerta para los parlamentarios que tienen sobre sus hombros la responsabilidad de discutir a fondo esta iniciativa. En nuestra opinión, tal como está redactada, no es beneficiosa ni para las ciudades ni para sus habitantes que requieren con urgencia más y mejores espacios públicos de convivencia.