Una extraña subrogancia

La Constitución establece un orden de precedencia que define la prioridad que tiene cada ministro a la hora de subrogar al Presidente de la República cuando viaja, está de vacaciones o por fuerza mayor no puede ejercer el cargo. El primero en la lista vigente es el ministro del Interior, seguido por el canciller y el titular de Hacienda. Pero la norma es de 1927; tan antigua que incluye sólo nueve ministerios, muchos de ellos ya derogados, y no admite algunos que son nuevos. Y esa es la única disposición legal que existe para fijar el orden de subrogancia. En esta columna, el diputado Jorge Burgos desglosa la ley y explica la gravedad para la institución del Presidente la vigencia de una norma obsoleta y que, a través de un resquicio, hace un mes haya quedado como Vicepresidente de la República un ministro de una cartera que ni siquiera aparece en la nómina constitucional de posibles subrogantes.

Cuando el Presidente Sebastián Piñera viajó a Brasil a principios de enero, el ministro Secretario General de la Presidencia, Cristian Larroulet, fue quien lo reemplazó oficialmente en La Moneda. Pero según la ley que define quién lo subroga, no le correspondía. Es cierto que en los servicios se puede alterar el orden de subrogancia por norma administrativa y que el Presidente, también por decreto, puede disponer que a un ministro no lo subrogue el subsecretario respectivo sino que otro ministro. Pero con el Presidente de la República no sucede lo mismo.

De acuerdo al artículo 29 de la Constitución, si el Presidente no puede ejercer el cargo por impedimento temporal, por enfermedad, por ausencia del territorio u otro motivo grave, le subroga, con el título de Vicepresidente de la República, “el Ministro titular a quien corresponda de acuerdo con el orden de precedencia legal”. Y no es una disposición nueva. La Constitución de 1925 se refería a la materia en su artículo 66, indicando que la subrogancia le correspondía al “Ministro a quien favorezca el orden de precedencia que señale la ley”. Pero si bien la carta magna del ’25 indicaba que la ley debía determinar el número de los ministros y sus respectivos departamentos, no definía un orden que estableciera qué titulares de carteras subrogarían al Presidente en su ausencia.

Ese vacío se subsanó en la Constitución vigente. El artículo 33, inciso segundo, señala que corresponde a la ley determinar no sólo el número y organización de los Ministerios, sino “también el orden de precedencia de los Ministros titulares”. De este modo, en dos de sus disposiciones (artículos 29 y 33), la Constitución establece que el orden de precedencia legal de los ministros es materia de ley.

Actualmente, dicho orden de precedencia está establecido en el antiguo D.F.L. 7.912, de 1927, que organiza las Secretarías de Estado. Expresamente su artículo 1°, inciso segundo, señala que “el orden de precedencia de los Ministerios será el asignado en el presente decreto” y el orden que fija es el siguiente: “1° Interior, 2° Relaciones Exteriores, 3° Hacienda, 4° Educación Pública, 5° Justicia, 6° Guerra, 7° Marina, 8° Fomento y 9° Bienestar Social”.

Es fácil darse cuenta de que el listado está obsoleto. Los ministerios que lista y ordena son los que existían en aquella época. Algunos ya no existen o se refundieron, mientras que otros, creados con posterioridad, no figuran en esa nómina. Sin embargo, es la única disposición legal que fija el orden de subrogancia.

Consciente de ese desfase de casi 100 años, recientemente el Congreso Nacional, en el proyecto que crea el Ministerio de Seguridad Pública –que se encuentra para control preventivo ante el Tribunal Constitucional– actualizó este listado y fija la precedencia legal. El orden que establece es: 1° Interior y Seguridad Pública; 2° Relaciones Exteriores; 3° Defensa Nacional; 4° Hacienda; 5° Secretaría General de la Presidencia de la República; 6° Secretaría General de Gobierno; 7° Economía, Fomento y Turismo; 8° Planificación; 9° Educación; 10° Justicia; 11° Trabajo y Previsión Social; 12° Obras Públicas; 13° Salud; 14° Vivienda y Urbanismo; 15° Agricultura; 16° Minería; 17° Transportes y Telecomunicaciones; 18° Bienes Nacionales; 19º Energía, y 20º Medio Ambiente.

Con el nuevo listado no sólo se fija un orden, sino que también se actualiza a 2011 los ministerios existentes. Además, se equipara el orden protocolar –fijado en el Reglamento de Ceremonial y Protocolo- con el orden de precedencia legal de los ministerios.

Las razones para que sea la ley la que fije esa subrogancia es que ello da estabilidad a un asunto tan importante como asumir el cargo de Vicepresidente de la República: el reemplazo temporal del Jefe de Estado.

Tan importante es el asunto, que la propia Constitución señala, de una parte, que subrogan sólo los ministros titulares; y, de la otra, que si faltan todos los ministros, subroga “sucesivamente el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de Diputados (incorporado por reforma constitucional en 2005) y el Presidente de la Corte Suprema”. La Constitución, por tanto, no quiere sorpresas ni preferencias personales ni casuismo, estableciendo un orden de modo permanente, no sujeto a coyunturas. Es la ley -y no el decreto- la que determina el orden de los Ministros; y si ese orden legal falla, entra un orden que ella misma define.

No obstante lo anterior, mediante Decreto Supremo N° 1.075, de Interior, publicado en el Diario Oficial el pasado 4 de enero, se complementó el decreto que nombró el primer gabinete del Presidente Piñera. El texto establecía por cinco días al Ministro Secretario General de la Presidencia en el primer lugar del orden de precedencia. Se trata, en consecuencia, de una alteración temporal del orden de subrogancia.

Pero ello no terminó ahí. Mediante Decreto Supremo N° 1, de Interior, de 2011, publicado en el Diario Oficial diez días después, asumió como Vicepresidente el Ministro Secretario General de la Presidencia, don Cristián Larroulet, por el día primero de enero de 2011, como consecuencia del viaje a Brasil del Presidente Piñera. O sea, la modificación del D.S. N° 1.075 tenía este propósito.

El decreto 1.075 se fundó, normativamente, en el D.F.L. N° 3.612, del 6 de agosto de 1930. Esta disposición autoriza al Presidente de la República para “designar en el decreto de nombramiento a cualquiera de sus Ministros para que ocupe el primer lugar en el orden de precedencia a que se refiere el artículo 66 de la Constitución Política, sin que esta designación altere el orden establecido en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley número 7.912, del 30 de noviembre de 1927, para los demás Ministros. En este caso, el Ministro del Interior ocupará el segundo lugar entre los Ministros”.

El D.F.L. N° 3.612 se dictó en ejercicio de la facultad delegada al Ejecutivo entregada por la ley delegatoria N° 4.795, publicada en el Diario Oficial el 22 de febrero de 1930. En los hechos, el documento permite que por decreto se modifique el orden de precedencia. Sin embargo, esta posibilidad incompatible con la norma constitucional de la época (artículo 66, Constitución de 1925) cayó en desuso.

La naturaleza de rango legal que requiere el orden de precedencia fue reconocida durante la Constitución de 1925 por la Contraloría General de la República. De hecho, en 1961 no dio curso a un decreto del Ministerio del Interior en la parte que establecía un nuevo orden de precedencia de los Ministros (dictamen 44.963 de 1961).

En la actualidad, bajo la vigencia de la Constitución de 1980, el orden de precedencia de los Ministros no admite dudas: lo fija sólo la ley. Pero con sorpresa, hemos visto que esta práctica de hace 80 años atrás ha resucitado.

En los gobiernos de la Concertación, cuando el Presidente de la República salía al extranjero, conjuntamente con el Ministro del Interior y de Relaciones Exteriores, siempre subrogó el Ministro de Hacienda porque ese era el orden legal de precedencia vigente desde 1927. Así ocurrió en diciembre de 2004, cuando el titular de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, subrogó al entonces Presidente Ricardo Lagos. En ese orden, Hacienda estaba antes que Educación, que Justicia, que Guerra.

Lo grave del decreto 1.075, es que, en primer lugar, se altera el orden de precedencia legal; en segundo lugar, se pone en el primer lugar del orden de la precedencia al titular de la Secretaría General de la Presidencia, una cartera creada recién en 1990 y, por lo mismo, ni siquiera reconocida por el D.F.L. de 1927; y, finalmente, dicha alteración del orden legal es por sólo cinco días.

Los gobiernos deben cuidar las instituciones. Más si afecta la subrogación del mismísimo Presidente de la República. Sería un bochorno nacional e internacional si alguien impugnara este decreto, pues habríamos tenido un Vicepresidente que no fue y sus actos adolecerían de nulidad.

En el pasado, cuando los gobiernos usaron normas antiguas, de otra época, para llevar a cabo sus medidas, se les reprochó que usaran “resquicios legales”. Se justificó muchas cosas en eso. Resulta curioso que el segundo gobierno de derecha después de la crisis de 1973 –el primero, qué duda cabe, fue el de Pinochet–, se entronque con ese pasado, recurriendo a prácticas que antaño rechazó vehemente.

Es cierto que esta vez los resquicios no afectan la propiedad. Pero la institución del Presidente de la
República merece ser cuidada por todos. También por el mismo Presidente de la República y por el Ministro encargado de asesorarlo legalmente.

(*) Jorge Burgos Varela es abogado y diputado por el Distrito Nº 21