Testimonio sobre la reforma de pensiones: el tema previsional sigue en deuda

El autor de esta columna escrita para CIPER, exintegrante de la Comisión Marcel, hace un análisis de la reforma de pensiones recién aprobada, asegurando que “el acuerdo está muchos más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda”. Sostiene, además, que “pese al regocijo de darle mayor profundidad al mercado financiero, la creación de un seguro social y el mayor fortalecimiento de componentes solidarios que asegura esta reforma, el tema previsional sigue en deuda”.

Créditos imagen de portada: Sebastián Ríos / Agencia Uno

Pertenezco a la generación nacida en la segunda mitad de los años 40, que inició su vida profesional cuando en el Chile de 1970 llegaba por la vía democrática un gobierno socialista al poder, experiencia abortada después de tres años en 1973 por un golpe militar. Una generación que vio a las universidades intervenidas y a colegas despedidos por sus convicciones políticas. También fuimos testigos de la seguidilla de pruebas y errores del gobierno militar para estabilizar y regular la economía, lo que finalmente se logró bajo los principios del mercado plasmados en lo que conocimos como “el ladrillo”.

También fuimos actores en los procesos de la Concertación de Partidos por la Democracia, acuerdos que permitieron recuperar la democracia en 1990 y, con sorpresa de muchos, para que gobiernen partidos opositores al gobierno militar. Después de siete gobiernos democráticos de mi generación (cinco de centroizquierda Aylwin, Frei, Lagos, Bachelet 1 y Bachelet 2 y dos de centro derecha Piñera 1 y Piñera 2) corresponde a un gobierno de una nueva generación mucho más joven (Presidente Boric) lograr una reforma estructural de uno de los mayores pilares del modelo neoliberal: el sistema de capitalización individual regulado por el DL 3500 de 1980.

Mi formación difiere de aquellos jóvenes colegas que asesoraron a los senadores para el logro del Acuerdo Previsional, y  que se formaron bajo la influencia de la nueva generación de profesores de las universidades chilenas. Mientras ellos se formaron tratando de comprender las bondades de la lógica de un mercado de ahorro obligatorio de largo plazo y de su regulación por parte del Estado, como método de gestión de los aportes previsionales, yo en tanto, trabajando en Naciones Unidas, en la Organización Internacional del Trabajo y en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) comprendía y abrazaba los principios de la seguridad social como base para realizar lo mismo. Mientras los primeros fueron alabados por su realismo político para llegar a acuerdos, nosotros fuimos tildados de maximalistas y hasta comunistas por defender los principios de la seguridad social y, por cierto, eliminados de la lista de asesores.

Valgan estos alcances para dar mi testimonio sobre la reforma previsional recientemente aprobada por el Congreso. No nos engañemos. Como muchos ya lo señalan -y algunos lo festejan-, el acuerdo está mucho más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda. Con los acuerdos y la reforma aprobada se fortalece la capitalización individual. Más aún, Chile pasará a la historia como el país que, con un gobierno progresista y el voto de los parlamentario de izquierda, consolida la capitalización individual como el régimen de administración de los aportes previsionales de los trabajadores y empleadores.  ¿Realismo Político? Sí. Pero para una reforma estructural de derecha.

Por cierto, la reforma incluye el necesario y cruelmente postergado aumento de las pensiones con un aumento escalonado de la PGU. La ley se aplicará a los mayores de 82 años después de seis meses de su entrada en vigor; 12 meses después para los mayores de 75 años y después de 24 meses para los mayores de 65 años. También las mujeres verán aumentos en sus pensiones por concepto de equipararlas por género dando cuenta de la diferencia de mortalidad con los hombres. Los empleadores aportaran un 1 % adicional para ello. También se considera a partir del segundo año otro aporte del empleador de 1 por ciento y el segundo año otro de 1,5 por ciento para ser abonado a las cuentas individuales en la forma de un préstamo al gobierno (un bono con rentabilidad asegurada) con la obligación de que ese financiamiento sea destinado al pago de incentivos en la forma de bonos a los actuales jubilados por años cotizados, provisto hayan cotizado más de 10 años las mujeres y 20 años los hombres. Este es un mecanismo rebuscado de capitalización individual con la forma de reparto, y solo transitorio por un número de años para después ser abonado directamente a la cuenta del trabajador.

Finalmente se considera a partir del tercer año, nuevos y crecientes aportes del empleador de 0,25 % el tercer año, 1 % el cuarto y quinto año, 2,4 % el sexto año. 3,1 % el séptimo año, 3 8 % el octavo año y 4,5 % el noveno año después de la reforma para abonar a las cuentas de ahorro individuales del trabajador. ¿Realismo Político? Sí. Pero que para una reforma cuyos aumentos de pensiones del seguro social no son inmediatos, son escalonados y seguirán a niveles precarios. Y para la otra gran mayoría aumentos inciertos para los próximos 40 años, debido a que deberán continuar asumiendo los riesgos del mercado de capitales, con la diferencia de que, en algunos casos, las AFP no podrán cobrarles comisiones.

La reforma es significativa y estructural. Significativa por cuanto demanda 7 puntos porcentuales de aporte adicional de los empleadores, situación que lleva las tasas de cotización del sistema a 18,5 % sin contar comisiones, comparables con las más altas de otros países de la OECD. 10 por ciento aportado por el trabajador, y 8,5 por ciento por el empleador. Es difícil pensar que en los próximos 30 a 40 años se logre una reforma de estas proporciones, ya que no cabe esperar más aumentos en las tasas de cotización.

Estructural por a lo menos tres motivos. Primero, por cuanto en régimen define al pilar contributivo como esencialmente de capitalización individual, basado en la propiedad, la capitalización en cuentas individuales y la libertad al destinar 16 de los 18,5 puntos porcentuales a ella y solo 2,5 % al seguro social. También estructural, por cuanto se refuerza la PGU y se incorpora una noción de seguro social, cuya institucionalidad, aun no existe y deberá implementarse, asignándole al Estado un mayor rol en la administración de los beneficios del seguro social que persistan luego de la transición y en la administración de cuentas para nuevos gestores financieros. Finalmente, también estructural, por cuanto genera la figura de gestores financieros, que podrán participar en mecanismo de licitación por nuevos y antiguos afiliados, y  los cuales pueden subcontratar las funciones de back office, entre otros al Instituto de Previsión Social.

En definitiva, como resaltan las autoridades estamos en presencia de la mayor reforma desde que se instauró el sistema a partir del DL 3500 en 1981. Pero, lamentablemente y, en mi humilde opinión, para reforzar un mercado de cuentas individuales de ahorro de largo plazo y obligatorio como su único pilar contributivo. Para justificar el realismo político con que se aprobó cabe preguntarse entonces si la mayor competencia en este mercado, que se dice se alcanzará licitando no solo a los nuevos afiliados sino al 10% del stock de antiguos afiliados, es una condición necesaria y suficiente para lograr el acceso universal asequible a pensiones dignas. Y si no lo es, preguntarse si acaso un seguro social como el propuesto, con 2,5 % de aporte patronal más la PGU reforzada, será suficiente como para lograrlo.

En respuesta a estas interrogantes es que deseo utilizar esta columna para expresar mi testimonio.

Primero, un mercado competitivo de ahorro individual de largo plazo obliga a quienes gestionan financieramente los recursos a establecer contratos actuarialmente equivalentes con cada afiliado, entregando a cada uno el valor actualizado de sus aportes, ya sea para una pensión o para su traslado a otro gestor.

Segundo, esta actitud es contraria al principio de solidaridad, sobre la base del cual para generar acceso asequible y universal a pensiones aquellas personas con baja capacidad de ahorro reciben un subsidio cruzado de aquellas con alta capacidad de ahorro.

Tercero, los efectos de esta ausencia de solidaridad reproducen en la pensiones las inequidades del mercado del trabajo y son los que recién se hicieron ver en un estudio en 2006 y permitieron a la Comisión Marcel sugerir, y al gobierno de Bachelet 1 implementar, la construcción de un pilar solidario que financiaba la pensión básica solidaria y los aportes previsionales solidarios de invalidez y vejez, para permitir que más personas adquieran una pensión.

Cuarto, sin embargo, ello no fue suficiente y en el segundo gobierno de Piñera se creó la PGU en reemplazo del pilar solidario, para mejorar la cobertura y suficiencia de las prestaciones solidarias.

Quinto, al promover mayor competencia en el mercado de gestores financieros, la actual reforma no está contribuyendo a promover el acceso universal y asequible a pensiones dignas.

Sexto, tampoco cabe esperar, como se señala en las argumentaciones del Acuerdo, que el simple aumento de la tasa de cotización en 6 puntos porcentuales genere un efecto sobre el ahorro, la inversión, el crecimiento y el empleo que permitan a más personas acceder vía su propio esfuerzo contributivo. Este argumento ya se dio en la reforma de 1981 y estuvo lejos de ser realidad.

Séptimo, la reforma encarece la contratación de mano de obra, y el costo de la seguridad social para el trabajador independiente, por lo que cabe esperar que persistan las dificultades de empleo en el mercado del trabajo, contribuyendo a que persistan mujeres que coticen menos de 10 años y hombres menos de 20 años, engrosando el número de quienes serán elegibles solo para la PGU.

Octavo, en régimen, un seguro social financiado exclusivamente con el 2,5 por ciento de los aportes patronales, y para los fines que fue creado, no será capaz de proveer beneficios dignos a todos los elegibles, dado que persistirá la precariedad del mercado del trabajo, se continuarán reduciendo las rentabilidades de los fondos y continuará aumentando la esperanza de vida de los pensionados y será difícil encontrar empleos para los adultos mayores en edad de jubilar.

En el pasado -desde 1981 hasta 2006- debimos callar y, ante la ausencia de información, confiar en las predicciones de los creadores y apoyadores de la reforma de capitalización individual. Hoy, junto con felicitar a los ministros por lograr un acuerdo político que abre ciertas compuertas, no puedo hacerlo y más bien me veo en la obligación profesional y moral de advertir que seguimos en deuda con el financiamiento necesario para la seguridad social que el país necesita. Pese al regocijo de darle mayor profundidad al mercado financiero, la creación de un seguro social y el mayor fortalecimiento de componentes solidarios que asegura esta reforma, el tema previsional sigue en deuda.