Debate por permisología: “La mayor cantidad de tiempo de tramitación se produce por suspensiones que piden los dueños de los proyectos”

El gobierno solicitó al Senado “discusión inmediata” a la llamada ley de “permisología”, un concepto acuñado por el mundo empresarial -y que ha ocupado hasta el Presidente Boric- para identificar obstáculos burocráticos en la evaluación ambiental de proyectos de inversión. En los grupos ambientalistas opinan que la propuesta tiene falencias. FIMA es una organización que ha litigado contra grandes proyectos -como Hidroaysén, Alumysa, Trillium y Alto Maipo- y su director ejecutivo, Ezio Costa, explica en esta entrevista que es una caricatura que los acusen de oponerse al desarrollo económico: “Es necesaria la inversión en el mundo en el que vivimos, pero hay que compararla con los daños y beneficios que produce. Y, sobre todo, mirar quién se lleva esos beneficios y quién se lleva esos daños”.

El concepto de permisología se instaló como símbolo de obstáculos burocráticos para el desarrollo económico del país. El término ha sido utilizado por el mundo empresarial para presionar al Ejecutivo y al Legislativo, a objeto de que flexibilicen los procedimientos de evaluación ambiental de los proyectos de inversión. En especial, les urge que se acorten las etapas y plazos del Sistema de Evaluación Ambiental (SEA), que es la institucionalidad generada por el Estado para estimar los impactos de esos emprendimientos en la naturaleza y las comunidades.

En este escenario, el Ejecutivo le dio urgencia de discusión inmediata a una norma que ha sido denominada como Ley de Permisología, la que, según el ministro de Economía, Nicolás Grau, reducirá entre un 30% y un 70% los tiempos del proceso de aprobación de los proyectos de inversión. Y, si bien el objetivo de apurar los plazos es valorado por todos los sectores, algunos han levantado la mano para alertar sobre la posibilidad de que se aprueben reformas que terminen dando luz verde a proyectos que efectivamente pueden producir graves daños al ambiente y las comunidades. Ezio Costa, director ejecutivo de la ONG FIMA, es uno de ellos.

Costa es abogado con un Magíster en Regulación (Specialism in Environmental Regulation) de la London School of Economics and Political Science (2013) y doctor en Derecho por la Universidad de Chile (2020). Y FIMA ha sido parte litigante de grandes proyectos desde 1998. Entre ellos se cuentan Río Cuervo, Hidroaysén, Celco Valdivia, Celco Nueva Aldea, Alumysa, Trillium, Cascada Chile, Alto Maipo, Termoeléctrica Los Robles, Contaminación con Plomo y Arsénico en Arica, y defensa de la cuenca de los ríos Puelo y Achibueno. 

Según la apreciación de Costa, el concepto de permisología “ha tenido muy buena prensa” y es un éxito comunicacional de quienes quieren privilegiar el desarrollo económico sin fijarse en los costos asociados:

“Es un término equívoco, diría yo que no tiene mucho sentido semántico tampoco, pero es un término que han ocupado para propagandas en contra de la labor preventiva que tiene el Estado en relación con materias ambientales y otras materias. Desde un punto de vista como propagandístico, me parece fácil lo que hicieron, como conectar la molestia que cualquier ciudadano puede tener con la burocracia y llevarla a un espacio muy específico, que son los permisos que requieren las grandes empresas para ejecutar proyectos. Entonces, la palabra pega y el concepto pega y se ha visto el último año que ha tenido muy buena prensa. No me parece muy útil, porque no muestra cuál es la discusión y por lo tanto hemos estado enfrascados en una discusión que a veces se ha falseado por lo mismo”, señala.

– ¿Y cuál sería esa discusión de fondo?

– Cuáles son los estándares que tienen que cumplir las industrias para operar en el país. Esa es la discusión de fondo. Y luego hay una discusión que se hace conjuntamente, que es cómo verificar que esos estándares se cumplan. Y esa verificación requiere de procedimientos administrativos. Luego, puede haber una discusión sobre si esos procedimientos administrativos son eficientes o no, o si son bien llevados o no y si se pueden mejorar. Y esa es una discusión razonable. Pero, la manera en que está planteado [el tema] no nos permite ver esta discusión, sino que aparece todo este fantasma del bloqueo de las inversiones, que yo creo que no tiene mucho sentido.

– En los 90 se requería tanta inversión en el país que prácticamente no hubo rechazos a proyectos, independientemente del daño que generaran. ¿Estamos en un efecto péndulo, en un punto en que no se quiere aprobar nada?

– No, no me parece que estemos para nada al otro lado del péndulo. En Chile se permiten muchísimas cosas. Al revés, hay que mirar cuántos proyectos se rechazan. Y se rechazan muy poquitos. Y cada vez que se rechaza uno se arma una batahola gigantesca, porque las personas que tienen el control económico del país consideran que la estructura jurídica tiene que estar hecha para que ellos puedan hacer lo que quieran. Y, por lo tanto, si se les llega a decir que no, entonces hay un error en el sistema y hay que cambiarlo. Eso es lo que ellos muestran cada vez. Dominga es el ejemplo más evidente, pero Dominga es una pelea que viene de hace mucho tiempo. Por ejemplo, este año (2024) se rechazó la Central Paposo porque no se caracterizó bien a las comunidades indígenas que viven ahí, y el nivel de presión que se ejerció a través de los medios a propósito de ese rechazo fue impresionante. Fue un rechazo anticipado bastante bien fundamentado, que, además, le permitiría a la empresa volver a presentar el proyecto. Creo que ya lo van a volver a presentar y, sin embargo, se planteó como que esto fuera algo muy terrible. Por el contrario, yo extraño que tengamos reglas más estrictas en el cumplimiento de estándares ambientales y sociales que nos permitan efectivamente descartar más proyectos que son dañinos.

– ¿Hay muchos proyectos que nunca debieron haber sido aprobados?

– En el tiempo pasan muchos que no deberían pasar. A nosotros nos toca ver algunos, pero hay muchos otros que no deberían pasar. Es raro, porque la ideología en la discusión está en la aprobación de los proyectos, porque se aprueban algunos que no cumplen los estándares. ¿Por qué se aprueban proyectos que claramente tienen errores? ¿Por qué se les dan más oportunidades? ¿Por qué se levanta toda una maquinaria para favorecer a estos proyectos? Eso es pura ideología, es la idea de que si hay inversión es bueno y entonces hay que facilitarla, mientras que, si hay personas, biodiversidad, cultura, eso no, no hay que facilitarlo, son una molestia. Ese es el discurso público, todo lo que ya existe y que pueda generarle algún tipo de disrupción a la inversión es una molestia, es un lomo de toro. Ahora le dicen permisología, pero en el fondo es el desprecio absoluto por la vida, la cultura, la misma patria, porque es nuestro patrimonio nacional, patrimonio cultural, patrimonio ambiental, el que se trata de proteger con los procedimientos, los permisos, y es0 visto como una molestia por la clase que tiene el control económico del país.

– La institucionalidad tiene tres etapas: la técnica, la judicial y la política…

– …no es completamente política, tiene un elemento político.

– Estoy hablando del Comité de Ministros. ¿Dónde se está generando la mayor presión para que estos proyectos pasen?

– En todas las instancias. O sea, es cosa de verlo no solo en los resultados, sino que también en los medios. Se presiona a cada una de las instancias para que lo hagan de la manera más favorable a quienes quieren invertir. Y claro, hay un acomodo de los argumentos según a quién se está presionando, pero la presión se les ejerció en todo momento. Déjame explicarte una cosa sobre el sistema, porque el Comité de Ministros o la Comisión de Evaluación Ambiental de la región, son instancias constituidas por políticos, pero cuya decisión no es una decisión política, porque la decisión tiene que estar fundamentada en el expediente técnico. No pueden decir “mira, sabes que a mí me gustan los puertos, así que vamos a aprobar este puerto, o este puerto es malo para la biodiversidad, lo vamos a rechazar”, eso no se puede hacer y no se hace. El Comité de Ministros, en general, con el expediente y con la información que existe en el expediente, llega a una decisión que es lo que jurídicamente se dice “discrecional”. Entonces, efectivamente tiene un margen para decir sí o no a ciertas cosas, pero no es una decisión puramente política. Y ahí, claro, se confunde, principalmente porque son los ministros decidiendo que es algo que está mal. Nosotros siempre hemos dicho que no nos gusta que exista un Comité de Ministros, preferíamos que fuera una instancia de otro tipo, pero la decisión misma no es puramente política.

– Este debate sobre la permisología deja la sensación de que hoy se están rechazando muchos proyectos. ¿Cuál es el número de rechazos? 

– Dos o tres por ciento.

– ¿Y los rechazados son los que terminan siendo más mediáticos?

– Lo diría al revés. Se hacen mediáticos porque son conflictivos y la existencia de conflicto produce más posibilidades de que un proyecto se rechace. Pero, no son solo eso. O sea, de ese dos o tres por ciento de rechazo, algunos son proyectos cualquiera, en que alguien presentó algo mal. Pero otros son proyectos muy grandes. Y claro, lo que tienen los proyectos muy grandes es que inevitablemente tienen impactos muy grandes y entonces la discusión es mucho más compleja, porque se va a afectar un lugar muy grande, porque se va a destruir un glaciar o se va a romper una parte de un área protegida. Entonces, obviamente la discusión se hace mucho más compleja.

– En el caso de Dominga, ¿para ustedes era un proyecto ciento por ciento inviable o había forma de que la empresa lo modificara de tal modo de hacerlo factible?

– Ese proyecto de mina y puerto es inviable. Ahora, la posibilidad de explotación del mineral de otra forma yo no sé si existe. Imagino que podría existir otra forma de hacerlo y que, eventualmente, podría ser viable, pero la discusión no es si se saca o no el mineral, la discusión es si ese proyecto que presentaron en 2013, y que ha sido tramitado y rechazado todas estas veces, es viable. Y ese proyecto es claramente inviable. Invito a la gente a mirar los documentos. Hay un montón de antecedentes técnicos, que saltan a la vista, que están mal. Por ejemplo, hay informes sobre una medida de mitigación respecto del pingüino de Humboldt. Lo hicieron en base a los estudios científicos del doctor (Guillermo) Luna, un biólogo especialista en pingüinos. La empresa dijo que en base a lo que dice el doctor Luna, harían medidas de mitigación… El mismo doctor Luna dijo: “Esta gente no entendió lo que escribí”. Y fue a presentar un informe al Tribunal Ambiental, diciendo “oiga, esto que están haciendo está mal y lo basan en lo que yo estudié y está mal. ¡Eso que van a hacer no va a funcionar!”. Por ponerte otro ejemplo, la Conaf dijo tres veces durante el procedimiento que no se estaban considerando especies ni ciertos lugares. Y el SEA, en esa época, decidió hacer la vista gorda de lo que la Conaf le estaba diciendo y eso está en el expediente. Uno se puede meter al Servicio de Evaluación Ambiental online y mirar los tres oficios de la Conaf que van a decir “oiga, esto está mal”; y el segundo dice “oiga, esto está mal y usted no me está escuchando”, y el tercero dice “oiga, yo no puedo aprobar esto”. Y, sin embargo, lo dejaron pasar. Entonces hay cuestiones como esa muy marcadas y que a mí me hacen decir con mucha confianza que este es un proyecto que técnicamente no puede ser viable ni aprobado.

– Un informe del Centro de Estudios Públicos (CEP) reveló que los tiempos de aprobación de los proyectos es mayor en Chile que en otros países de la OCDE. ¿De qué modo se puede mejorar esto?

– Mira, hay que desagregarlo, porque la mayor cantidad de tiempo de tramitación se produce por suspensiones que piden los dueños de los proyectos. Los dueños de los proyectos presentan un documento, un estudio o una declaración, se les pide que arreglen los problemas que tiene y ellos piden suspensión y suspenden a veces seis meses, a veces un año, entonces se infla la cantidad de tiempo. Ese es uno de los puntos. Después, hay otros donde -en esto creo que estamos todos más o menos de acuerdo- hay algunos procedimientos específicos que son más lentos de lo que debieran ser. Por ejemplo, las concesiones marítimas, los permisos del Consejo de Monumentos Nacionales. Efectivamente, ahí podría haber mejoras que probablemente pasan no solo por mejorar el procedimiento, sino que también darles más capacidad a los organismos para que puedan tramitar la cantidad de solicitudes que tienen. Luego, puede haber una demora también cuando existe una segunda instancia administrativa, o sea el Comité de Ministros, y ahí también nace la idea de eliminarlo. Esta es una idea en la que antes yo creía que estábamos todos de acuerdo, pero me tocó trabajar con la comisión del Senado y resultó ser que las personas más cercanas a la industria no estaban de acuerdo, las personas que quieren que esto sea más rápido no están de acuerdo con que deje de existir una segunda instancia administrativa, que hace que las cosas se demoren entre seis meses y un año más. A mí esto me sorprendió muchísimo, porque me parecía que esa era la cuestión más fácil de cambiar para favorecer ese interés y dijeron que no porque quieren que igual haya como un diálogo con la institucionalidad. No entiendo bien esa posición, pero bueno, ese sería otro espacio donde podría haber una mejora.

EVALUANDO EL SISTEMA

– ¿Qué podemos aprender de la experiencia internacional?

– El procedimiento es parecido, pero quién decide cambia en todos los países. Hay países que tienen instancias únicas creadas para eso, en otros deciden los servicios de evaluación ambiental o sus símiles, y hay también donde deciden los ministerios. Hay muchos países donde la manera de operar respecto a los recursos naturales es muy distinta, porque en Chile todo está privatizado, lo que no es normal. Lo normal es que haya un mayor control estatal sobre los recursos naturales y como hay un mayor control estatal, entonces generalmente hay contratos entre el Estado y quienes quieren hacer una inversión y en esos contratos también se ponen condiciones. Algo parecido a lo que se está promoviendo ahora con el litio, que, en ese caso, si el Estado tiene un control puede ponerle en el contrato condiciones al proyecto y luego, además, se hace la evaluación. En Chile eso no pasa con otros recursos naturales. Los privados pueden presentar el tipo de proyecto que quieran.

– ¿Qué nota le coloca el sistema chileno?

-Un 5,0, porque es un sistema que es un espejo de los sistemas en el mundo, por lo tanto, tampoco ahí hay mucho que modificar. Pero, es un sistema que, lamentablemente, no logra proteger efectivamente ni el medio ambiente ni los derechos de las personas. Y, eso es preocupante. O sea, obviamente creo, y la propia ley 19.300 así lo dice, que es una ley hecha para proteger el patrimonio ambiental y el derecho de las personas a vivir en un ambiente libre de contaminación. Esos dos son los nortes del SEA, además de los principios ambientales internacionalmente reconocidos, y, sin embargo, producto de toda esta discusión, se mira al sistema como un sistema de gestión de inversiones y no como un sistema de protección del país y de las personas.

– ¿Qué le parece el proyecto que intenta modificar el sistema y que ha sido llamado Ley de Permisología?

– Es una lástima que hasta el Presidente haya usado la palabra “permisología” y que otras personas caigan en estas trampas retóricas. Pero, en fin, la reforma de la Ley 19.300 tiene varios problemas. Creemos que el eje de la reforma debió haber sido aumentar la protección del medio ambiente y en lugar de eso se habló de mejorar los plazos, de dar certeza, cosa que me parece razonable. Pero, si uno va a mirar las modificaciones que se hicieron en el Senado, no se está aumentando la certeza ni se están mejorando los plazos, sino que se están dando más facilidades para que proyectos que son dañinos para el país puedan ser aprobados y eso obviamente es una mala noticia. Esperamos que después en el trámite legislativo se arreglen algunas de esas cosas, pero por ahora me parece que no es una buena modificación.

– ¿Específicamente, qué le interesa que aparezca en la ley?

-En general me preocupan aquellas cuestiones que permiten a quienes tienen el control económico, acumular más control todavía, más poder: las acciones que le permiten a quien está en esa mejor posición, pasar por sobre quienes están en peor posición. Ese es como el eje general de la justicia ambiental. En ese eje, por ejemplo, no hay mejoras en términos de participación ciudadana, que es lo único que permite algún nivel de contrapeso en el sistema. No hay. Ni tampoco en términos de participación indígena.

– La participación ciudadana sigue siendo solo un check en el proceso…

– Sigue siendo un trámite dentro del procedimiento, pero no algo realmente significativo y eso es preocupante. Y, por lo demás, no solamente por una cuestión de los derechos de las personas. Si uno piensa en el desarrollo del país, el desarrollo del país requiere cierto nivel de acuerdos en ese espacio, no solo grandes acuerdos, sino que pequeños acuerdos. O sea, que la gente esté más o menos tranquila con que si se le van a instalar algo de vecino, un nuevo vecino en el barrio que es un proyecto de inversión, haya alguna posibilidad de diálogo mediada por la institucionalidad, porque no puede haber un diálogo entre una inversión gigantesca y una comunidad empobrecida. Para que ese diálogo sea real, tiene que tener ciertas reglas, tiene que tener un funcionamiento institucional. Ahora, hay algunas otras cosas bien puntuales dentro del proyecto, que también son preocupantes: la existencia de declaraciones juradas, o sea, la posibilidad de modificar proyectos sin que se evalúen ambientalmente es algo muy perjudicial. 

– El país requiere de la inversión para el desarrollo de sus ciudadanos. ¿Cómo compatibilizar esa necesidad con el cuidado del medio ambiente?

– Creo que la primera variable que hay que observar es qué significa que el país esté bien o esté mal económicamente. Se mira, muchas veces, a ciertos grandes números que no necesariamente representan una realidad más cotidiana de las personas. Uno puede decir que ha habido menos crecimiento estos años que en los otros. Y eso, de por sí, no significa nada. Lo que habría que mirar es si las personas están más o menos conformes con sus vidas y cuáles son las variables para que sus vidas sonas sean mejores o peores. Una de esas variables, sin duda, va a ser la posibilidad de adquirir bienes y servicios, sobre todo los más necesarios, pero hay otras variables que todos vivimos cotidianamente que no aparecen en esa medición. Por ejemplo, respirar aire limpio, tener agua, tener una temperatura razonable y no sufrir con una ola de calor que te puede llegar a matar, tener una salud mental relativamente bien cuidada y todas esas cuestiones no aparecen en el estándar impuesto por los economistas. Lo que no quiere decir que no sea necesaria la inversión; es necesaria la inversión en el mundo en el que vivimos, pero la inversión hay que compararla con los daños y beneficios que produce. Y, sobre todo, mirar quién se lleva esos beneficios y quién se lleva esos daños, porque una inversión grande de un proyecto minero, por ejemplo, puede perfectamente significar una pérdida de bienestar para miles de personas para siempre y un aumento de ganancias para unas pocas personas en un corto periodo y quizás, incluso, ese aumento de ganancias es más grande que la pérdida para miles. Pero, la distribución hay que mirarla, no es solamente que se gane más dinero, sino cómo se reparte, qué efecto tiene eso en la sociedad.

EL ROL DEL GOBIERNO

– El ingreso de proyectos al SEA se ha mantenido estable en los últimos años. Parece que, a pesar de los reclamos, la inversión no ha bajado.

– Bueno, no es verdad que no estén llegando proyectos, sino que, además, hay una cuestión bien particular en este argumento de la permisología, que es que la forma de otorgar permisos ambientales y otros permisos es la misma desde hace al menos 14 años. En estos 14 años han pasado varias cosas, pero entre ellas pasaron momentos en que las mismas personas que hoy dicen que esos permisos les hacen imposible la inversión, decían que este país era un oasis para la inversión… con los mismos permisos, trámites y tiempos. Entonces, eso es una muestra muy evidente de que detrás de este reclamo hay una cuestión ideológica y política, más que una observación de la realidad tangible. Y también aprovechar ciertas debilidades que ha tenido el gobierno para sacar adelante una agenda que ahora es más favorable a ciertos intereses industriales, aprovechando que el gobierno necesita de alguna manera, o no sé si necesita, pero lo hace, dar cierta seguridad a los empresarios.

– ¿Esperaba otra cosa?

– Había un discurso que era mucho más cercano. Cuando todavía podía ser que tuvieran una nueva Constitución, se esperaba algo muy distinto. Luego, lo que ha habido ha sido más que nada una gestión ambiental, que en algunos aspectos ha sido positiva. Se han sacado buenas leyes: la Ley Marco del Cambio Climático, la Ley de Biodiversidad, la Ley de Delitos Ambientales. Eso ha sido un avance. Y en otros espacios ha sido menos favorable al medio ambiente. Por ejemplo, seguimos teniendo procesos productivos dentro de áreas protegidas. Eso es algo que no deberíamos tener, o sea, es algo que está mal de por sí, conceptualmente, y que podría haber sido que en este gobierno se cambiara y no ha ocurrido.