El Impuesto a la Renta en Chile y la OCDE : las tendencias en el mundo solo tienen sentido si quienes deben pagar impuestos realmente los pagan

El autor de esta columna escrita para CIPER, doctor en Economía, analiza el informe OCDE de reformas tributarias de 2023 en 90 países, sacando reveladores conclusiones sobre la realidad del pago de impuestos en el país. Dice que “el IVA genera, en promedio, el 20,2% de la recaudación tributaria en los países  OCDE, en cambio en Chile corresponde a cerca del 45% de la recaudación. Dada la preocupación por la desigualdad y que los impuestos -en forma complementaria al gasto social focalizado- pueden ayudar a reducirla, un desafío relevante para Chile es utilizar una mezcla de impuestos en la que un impuesto regresivo como el IVA tenga un peso menor en la recaudación total tal como ocurre en países  OCDE”.

El último informe de la OCDE sobre reformas tributarias en 90 países en el año 2023 muestra algunos cambios relevantes respecto a los años anteriores, los cuales pueden ser útiles para la discusión tributaria en Chile. El primero, es que por primera vez desde el 2015, hay muchos más países subiendo la tasa de impuesto a las empresas que países bajándola.

El segundo, es que se ha avanzado en forma importante en establecer una tasa de impuesto mínimo a las utilidades de las empresas, lo cual se basa en recomendaciones de la OCDEpara reducir la elusión y planificación tributaria de empresas multinacionales.  Si bien esto no afecta a Chile, que ya tiene una tasa de 27% en el sistema semi-integrado y de 25% en el sistema integrado, ya hay 60 países que han incorporado un impuesto a las empresas en su sistema tributario o han aumentado la tasa para implementar una tasa efectiva mínima.

El tercero, es que muchos países han ido aumentando beneficios tributarios para la inversión, en particular, introduciendo depreciación instantánea parcial o completa. En Chile existe depreciación acelerada y, en algunos momentos, en forma transitoria se han introducido esquemas de depreciación semi-instantánea. Este es un instrumento tributario con efectos positivos y probados para incentivar inversión -en capital físico- y en Chile ha habido resistencia a usarlo en forma permanente, tal como lo acaba de aprobar Inglaterra, por ejemplo. Dada la evidencia a favor de su uso y siguiendo la tendencia de otros países que muestra el informe de la OCDE, puede ser momento de implementarlo en Chile. En especial ahora en que hay preocupación por el bajo crecimiento económico.

El cuarto, es que la mayoría de los países aumentaron la base y la tasa de las contribuciones a la seguridad social. Si bien en Chile las cotizaciones previsionales no son un impuesto, como lo es en otros países, ya que existen cuentas individuales de ahorro previsional, es relevante tener en cuenta que en otros países las cotizaciones han ido aumentando, como respuesta, entre otras cosas, a la mayor longevidad de la población.

Más allá de las tendencias respecto a reformas y política tributaria del último año, el informe contiene datos relevantes respecto a los niveles y composición de la tributación que pueden ser útiles para mirar el sistema tributario chileno en el contexto de otros países o grupos de países con los cuales nos gusta compararnos. Respecto al nivel de tributación, el informe muestra que la recaudación tributaria equivale, en promedio, a 34% del PIB en países OCDE, a 21,7% en países de América Latina y el Caribe, a 19,8% en países en Asia y a 15,6% en países en África. Si se considera el ingreso per cápita, la recaudación tributaria respecto al PIB es de 31,8% en países de alto ingreso, 18,4% en países de ingreso medio y 13% en países de bajos ingresos. En Chile la cifra es de alrededor de 23% en los últimos dos años, un poco más alta que el promedio de América Latina y el Caribe. En comparación con países OCDE pareciera ser mucho menor, pero no es comparable porque la recaudación tributaria en Chile no incluye las cotizaciones previsionales. Al sacar las contribuciones de seguridad social en los países de la OCDE para hacer las cifras comparables, el promedio de los países OCDE  tiene una recaudación tributaria en torno al 25% del PIB, por lo cual Chile tendría en torno a dos porcentuales menos solamente.

Desde el punto de vista de la estructura de la recaudación tributaria, las diferencias entre los países de la OCDE y Chile son bastante mayores. EL IVA genera, en promedio, el 20,2% de la recaudación tributaria en los países OCDE, en cambio en Chile corresponde a cerca del 45% de la recaudación. Dada la preocupación por la desigualdad y que los impuestos -en forma complementaria al gasto social focalizado- pueden ayudar a reducirla, un desafío relevante para Chile es utilizar una mezcla de impuestos en la que un impuesto regresivo como el IVA tenga un peso menor en la recaudación total tal como ocurre en países OCDE.

Los impuestos a los ingresos personales generan un 24% de la recaudación tributaria en países OCDE, mientras que en el caso de Chile corresponden a alrededor de 9%. Por otro lado, en la OCDE los impuestos corporativos representan alrededor de 15% del total de la recaudación tributaria, bastante menor que el 23% en Chile. Sin embargo, nuevamente hay que tener cuidado ya que las cifras anteriores no son comparables.

En Chile, para los contribuyentes que son dueños de empresas que están en el sistema integrado, una parte importante de sus impuestos personales los recauda la empresa a través de los impuestos corporativos que paga. Por ejemplo, si una empresa tuvo utilidades por 100 y pagó 25 en impuestos, cuando el dueño pague sus impuestos personales se le reconocerán como pagados esos 25. Si el dueño tiene que pagar 30, pagará solo 5 porque 25 ya fueron pagados por la empresa, si tuviera que pagar 15 se le devolverían 10 porque ya pagó 25 a través de su empresa. En los datos de recaudación aparecería una recaudación del impuesto a las empresas de 25 y un impuesto personal de solo 5 en el primer caso y de -10 en el segundo caso. Lo correcto entonces es considerar la recaudación a la renta completa (ingresos de la empresa más los personales), de 30 en el primer caso y de 15 en el segundo caso, ya que el impuesto que paga la empresa es solo un anticipo o retención del impuesto que paga el dueño de la empresa.

En los países de la OCDE que tienen sistemas desintegrados es posible separar la recaudación de ambos impuestos. Si hay desintegración tributaria, no se reconocen como pagados los impuestos que ya pagó la empresa. En ese caso, el dueño que debe pagar 30 paga 30 y el que debe pagar 15 paga 15 y no se le devuelve nada, por lo que el impuesto a las empresas recauda 25 y el impuesto a las personas recauda 30 en el primer caso y 15 en el segundo. Es importante aclarar, sin embargo, que una cosa es quién recauda y otra distinta es quién realmente paga el impuesto. Se cree equivocadamente que en un sistema integrado las empresas no pagan impuestos, porque se descuentan posteriormente de lo que tiene que pagar el dueño, mientras que en los sistemas desintegrados las empresas sí pagan impuestos.  Eso es incorrecto. La teoría y la evidencia es que solo las personas pagan impuestos, siempre. En el caso del impuesto a las empresas, la mejor evidencia hasta ahora es que ese impuesto recae fundamentalmente sobre sus dueños y, en algunos casos, en una fracción menor en los trabajadores de la empresa. Esto implica que, en un sistema desintegrado, en el primer caso anterior, el dueño pagó 55 en impuestos (25 en la empresa y 30 en impuestos personales) y en el segundo caso, pagó 40 (25 en la empresa y 15 en impuestos personales). EN Chile, alrededor de 75% de los contribuyentes están exentos, en los países de la OCDE en cambio, es alrededor de un tercio en promedio.

La diferencia principal respecto al impuesto a la renta entre los países OCDE y Chile se encuentra en el número de personas que paga impuestos. Creo que este es un desafío importante en Chile y hay que ampliar la base tributaria a nivel de personas de dos formas. La primera, es eliminando exenciones y regímenes especiales que achican la base y generan espacios de elusión y evasión. Esos espacios además son utilizados principalmente por personas de altos ingresos que pueden contratar abogados y contadores para hacer planificación tributaria. La segunda, es subiendo las tasas de los tramos intermedios en el Global Complementario y gradualmente reduciendo el tramo exento. Con ambas medidas, creo que en Chile es perfectamente posible reducir de un 75% a un 50% el número de personas exentas en un período de 4 años.

Por último, es importante mencionar que este informe no considera la evasión tributaria y ese es uno de los principales desafíos en países como Chile, donde las tasas de evasión tanto de IVA como de impuestos a la renta es muy superior a la de países OCDE. Los desafíos y aspectos a considerar en la política tributaria en Chile a partir de este informe de la OCDE y las tendencias en el mundo solo tienen sentido si quienes deben pagar impuestos realmente los pagan.