El acento punitivo: potencial efecto negativo de las leyes sobre seguridad

Más cantidad y frecuencia en la promulgación de normas sobre seguridad no garantizan, necesariamente, un combate efectivo al crimen, describe la siguiente columna para CIPER. Incluso, estima su autor, pueden conseguir lo contrario: «De no mediar reformas muy sustantivas en lo concerniente a políticas dirigidas hacia la juventud, control y fiscalización del actuar policial, investigación criminal, y sistema penitenciario, es muy plausible que este mayor punitivismo contribuya a aumentar la delincuencia».

Durante el gobierno del presidente Gabriel Boric se ha aprobado una cifra récord de leyes en materia de seguridad pública.  Desde el retorno a la democracia, el promedio de aprobación para este tipo de normas era de 26 por administración, pero en lo que va de este gobierno la cantidad es más del doble, con 55 proyectos promulgados a la fecha, en poco más de dos años [FUENTES 2024, TABLA 6]

La pregunta central a responder es cuál será el efecto de estas normas aprobadas. En lo que sigue postulamos que lo que ha sido destacado como un avance en materia de seguridad pública podría generar serias y negativas consecuencias para el objetivo de reducir la delincuencia. De no mediar reformas al sistema penitenciario ni al proceso de investigación criminal, estas reformas podrían agudizar en vez de resolver los problemas de seguridad. Irónicamente, más normas punitivas podrían implicar más delincuencia.

Ya Alejandra Luneke [2023] ha mostrado convincentemente el momento punitivo en que se encuentra Chile. Por «momento punitivo» se entiende el énfasis puesto por el sistema político en aprobar regulaciones que incrementan los poderes de la policía y agravan las penas. La política aprueba normas que incrementan las penas bajo el supuesto que esta amenaza va a inhibir las acciones ilegales. Enfrentados al temor de terminar cinco, diez o veinte años en la cárcel, las personas supuestamente van a cambiar su comportamiento.

Este énfasis punitivo es sencillo de demostrar. Si contabilizamos el conjunto de proyectos de ley presentados y debatidos en el Congreso entre 2022 y 2024, constatamos que de los 429 proyectos discutidos en materia de seguridad, el 55,6% involucra propuestas punitivas asociadas a penas, uso de armas, normas de excepción y normas antiterroristas. Por su parte, las propuestas de carácter preventivo alcanzan el 44,4%.

Ahora bien, cuando analizamos las normas ya promulgadas en esta administración, el 60% se asocian con cuestiones punitivas, mientras que solo un 40% se refiere a cuestiones preventivas [op. cit. FUENTES]. Las principales normas aprobadas consideran el aumento de penas para asegurar que se cumpla prisión efectiva, establecimiento de tipificación por ciertos delitos, y regulaciones que limitan salidas alternativas. Por ejemplo, se tipifican delitos como ultraje de cadáveres, sustracción de madera, ingreso de elementos a las cárceles, homicidio por encargo, daños al transporte público, entre otros. Desde el punto de vista de las instituciones afectadas con estas reformas, naturalmente la que más impacto tendrá es el sistema penitenciario toda vez que gran parte de los proyectos aprobados se asocian con asegurar penas altas de cárcel para determinados delitos.

La premisa de lo realizado por el Congreso Nacional hasta ahora es que el mejor modo de combatir el delito es por la vía de identificar nuevos tipos penales e incrementar las penas para delitos de alta connotación social. Este énfasis en políticas punitivas tiene una consecuencia inmediata y obvia que se refiere al aumento de la población privada de libertad que, de hecho, viene advirtiendo un incremento sostenido y relevante desde el año 2021 a la fecha. 

¿Resolverá aquella estrategia los problemas de delincuencia? ¿Más penas es igual a menos delitos? Sostengo aquí que, de no mediar reformas muy significativas al sistema penitenciario, lo que muy probablemente sucederá es un aumento significativo de los niveles de hacinamiento, reproducción de redes del crimen al interior de las cárceles y la regeneración de estrategias intra y extra muros para la materialización de delitos. Por lo demás, es sabido que el actual sistema penitenciario escasamente contribuye a la rehabilitación y reinserción social.
 
 

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Si bien era necesario definir ciertos tipos penales, e incluso agravar determinadas penas, el asunto aquí es preguntarse si los legisladores han avanzado en otros aspectos que son necesarios para enfrentar los determinantes del delito de modo integral. Sabemos que para reducir la delincuencia se requiere actuar en el mejoramiento de las condiciones sociales, avanzar en políticas dirigidas hacia la juventud, robustecer el trabajo de las instituciones encargadas de las labores preventivas, mejorar y hacer más eficaz la investigación criminal, y modernizar el sistema penitenciario, entre otras medidas.

¿Se abordan todas estas otras dimensiones en las reformas aprobadas? Muy poco. Por ejemplo, se creó una fiscalía supraterritorial para combatir el crimen organizado pero se requiere de una nueva normativa para operacionalizar dicha instancia; se aprobó la legislación que establece el Servicio Nacional de Reinserción Social y Juvenil, y se estableció una ley de ciberseguridad.

Pero todo lo anterior no atiende otros aspectos críticos que sin duda requieren atención. Por ejemplo, se ha puesto muy poco énfasis en revisar la estructura interna de las policías para verificar si su actual institucionalidad asegura mecanismos efectivos de fiscalización y control para enfrentar los nuevos desafíos en materia de crimen organizado y narcotráfico. Si se le entregan mayores poderes a las policías, resulta recomendable balancear aquella política con normas más estrictas de control, fiscalización y sanción.

Tampoco se priorizó en este primer paquete legislativo lo concerniente a mejorar las capacidades profesionales y de investigación del Ministerio Público, cuestión crítica para responder a la demanda de una acción eficaz de la justicia. Otra iniciativa pendiente en el Congreso Nacional se refiere a la ampliación de las capacidades de fiscalización de la unidad de investigación de la Comisión para el Mercado Financiero. Sin duda, un problema mayor se refiere a políticas referidas al sistema penitenciario, las que implican reforzar a Gendarmería en términos de sus recursos humanos, instalaciones y mecanismos de control de eventuales situaciones de corrupción. Finalmente, una de las mayores deudas del sistema actual tiene que ver con lo concerniente a rehabilitación y reinserción [SANHUEZA y PÉREZ 2017; VERDEJO 2023].
 
 

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El énfasis punitivo de las medidas aprobadas plantea un debate mayor sobre la eficacia de este tipo de medidas. Tal como lo sugieren Beltrán, Torres y Schöndsteiner [2023], el aumento de penas no parecen eficaces, limitan las posibilidades de inserción y resocialización, y contribuyen a la saturación del sistema carcelario. Aquí la pregunta es si el acento punitivo (esto es, la amenaza de mayores penas asociadas con ciertos delitos) contribuirá o no a reducir la delincuencia.

Parece lamentable que en este acelerado debate legislativo se discutió muy superficialmente sobre las estrategias más eficaces para reducir la delincuencia. Enfrentados a la presión política y social por la «mano dura», los congresistas se inclinaron mayoritariamente por este camino, sin pensar mucho en las consecuencias que podrían derivarse. No se pensó mucho en, por ejemplo, mejorar la eficacia del sistema penal para realizar mejores investigaciones, promover mejores dispositivos de prevención ni generar mejores condiciones en el sistema penitenciario.

El pasado 20 de mayo, el gobierno y el Congreso acordaron un segundo paquete de medidas que, debe reconocerse, coloca un mayor énfasis en políticas preventivas. Con todo, al final de esta administración estará en fase de implementación un conjunto de medidas que evidentemente tendrán un énfasis punitivo. Tendremos más personas encarceladas, habrán mayores límites para penas sustitutivas, se estarán recién instalando algunas nuevas instituciones y estaremos debatiendo si aquella estrategia impactará en la reducción del delito.

Lo que se plantea aquí es que, de no mediar reformas muy sustantivas en lo concerniente a políticas dirigidas hacia la juventud, control y fiscalización del actuar policial, investigación criminal, y respecto del sistema penitenciario, es muy plausible que este mayor punitivismo contribuya a aumentar la delincuencia. Es la paradoja de la mano dura: actúa bajo la promesa de eliminar la delincuencia cuando en realidad la podría incrementar.