¿Y qué diablos es un COGRID? La «mirada de sistema» ante el riesgo de desastres

Entre la inclemencia climática y la gestión de la emergencia que ocupa al país en estos días, es importante añadir una reflexión sobre la visión con la que se abordan este tipo de coyunturas. La siguiente columna para CIPER la firma un geólogo y experto en evaluación de amenazas naturales, y avanza por una serie de siglas a las que comenzamos a acostumbrarnos: GRD, SINAPRED, SENAPRED, OT, COGRID… «Al hablar de desastres es necesario distinguir aquello que le concierne a la Gestión del Riesgo de Desastres, de lo que le es propio al Ordenamiento Territorial. Es la única forma de comprender —sin ingenuidades ni buenismos— las complejidades detrás de los procesos de reconstrucción o de los litigios por territorios afectados por amenazas».

Una de las pocas buenas noticias que ha dejado caer el río atmosférico de intensidad 4-5 sobre el país, además de los milímetros de lluvia, ha sido la reiterada mención en los medios de comunicación del término «COGRID» (Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres). En esta columna, aprovecho la contingencia para darle contexto a esta nueva entidad y exponer cómo en Chile, desde hace ya un par de años, se está abordando el riesgo de desastres desde una nueva mirada, la que ha sido pobremente mencionada en los medios: la mirada de sistema.

GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (GRD)
Para hablar correctamente de GRD en Chile es necesario conocer, al menos, dos hitos fundamentales: i. que tras el terremoto y tsunami de 2010, durante el primer año del gobierno de Sebastián Piñera arribó una misión interagencial de la ONU para establecer un diagnóstico situacional respecto de la Reducción del Riesgo de Desastres en el país, cuyo diagnóstico fue lapidario: lo que había hasta ese momento era completamente insuficiente y se necesitaba con urgencia una nueva institucionalidad; ii. que la promulgación de la Ley 21.364 en agosto de 2021, en conjunto con la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (PNRRD 2020-2030) y su Plan Estratégico Nacional (PENRRD 2020-2030), conforman lo que actualmente es el nuevo «marco legal» chileno para la GRD.

Pasemos a revisar sus principales componentes:

1. El sistema («SINAPRED»): El concepto central de toda esta transformación institucional, aquel que le da soporte a la totalidad de la apuesta que hizo Chile en esta materia (y que proviene de las directrices que a nivel internacional propone la ONU) es el concepto de ‘sistema´. Según la Ley 21.364, el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SINAPRED) «está compuesto por el conjunto de entidades públicas y privadas con competencias relacionadas con las fases del ciclo del riesgo de desastres». Este sistema debe funcionar de manera armónica y coherente para cumplir con su propósito de prevenir y reducir los impactos que generan las amenazas sobre el territorio; ya sea antes de que estas ocurran, o bien, cuando ya se han desencadenado.

A su vez, esta ley crea un nuevo Servicio (el SENAPRED – Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres), que es el continuador legal de la antigua ONEMI y que, dentro de otras responsabilidades, asesora al Sistema. Por último, la ley crea una estructura de coordinación para el SINAPRED basada en los llamados «COGRID» (Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres).

2. Los COGRID: Se articulan según niveles (comunal, provincial, regional y nacional), y están presididos por alcaldes, delegados presidenciales y el/la ministro del Interior. Estos comités son la más alta instancia de coordinación que tiene el SINAPRED en cada uno de sus niveles. Por ejemplo, en esta emergencia el COGRID Nacional tomó la decisión el miércoles de suspender dos días de clases entre las regiones de Coquimbo y O’Higgins (que se sumaron a las otras regiones en que ya se habían suspendido). Los COGRID toman diferentes cursos de acción según corresponda en cada «fase del ciclo del riesgo de desastres» (Mitigación / Preparación / Respuesta / Recuperación), y según cada nivel territorial. En los COGRID de la fase de Mitigación, por ejemplo, se toman decisiones relacionadas con la prevención de largo plazo, mientras que en la fase de Respuesta se adoptan medidas inmediatas para hacer frente a las emergencias.

En el caso del nivel comunal, es interesante notar que el COGRID es una reunión distinta del concejo municipal, en la que se involucran diversos departamentos del municipio, en conjunto con otras autoridades (como Carabineros, Bomberos, PDI, entre otros). En este sentido, si el concejo municipal funciona como una instancia para aprobar o rechazar recursos y proyectos, en los COGRID comunales, en cambio, se establecen redes de relaciones y responsabilidades en torno a un fin común, la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD).

3. Los Instrumentos (en GRD): Según indica la Ley 21.364, las normas e instrumentos atingentes a la GRD también forman parte del SINAPRED; en otras palabras, el SINAPRED se gestiona a través de sus instrumentos. Hasta el momento, los más conocidos son los «Planes de Emergencia», cuya temática salió a la luz a raíz de los megaincendios de febrero. Sin embargo, existe una multiplicidad de otros Instrumentos en GRD, quizás incluso más importantes que ese, que se crean a partir de la ley, y cuya elaboración y consolidación suponen un interesante desafío en el mediano plazo: me refiero a los mapas de amenaza, mapas de riesgo, planes para la RRD, sistema de alerta temprana, sistema de información, entre otros.

En mi opinión, los medios hicieron un flaco favor al Sistema al impugnar con tanto énfasis a los municipios acerca de la existencia (o inexistencia) de los Planes Comunales de Emergencia, ya que dejó la sensación de que aquellos planes son los llamados a «resolver el problema», lo cual es un evidente error. Ningún plan, nunca, será capaz por sí solo de implementar una correcta Gestión del Riesgo de Desastres en ningún nivel territorial. La única forma de propender a este objetivo es lograr, por una parte, que el Sistema esté correctamente coordinado, y, por otra, que el conjunto de instrumentos legales para la GRD esté correctamente gestionado. Y todo esto —es de esperar— aún está en desarrollo.

En otro orden de ideas, de acuerdo con este nuevo marco legal, los instrumentos en GRD deben estar en sintonía y coherencia con otro tipo de instrumentos, los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT); lo cual, en términos jurídicos, nos lleva a otro ámbito: el Ordenamiento Territorial.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)
En Chile, la normativa que regula dónde y cómo construir es la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC, publicada el año 1976) junto con su Ordenanza (OGUC, año 1992). Entre otros aspectos, esta normativa especifica cómo se deben elaborar los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT). El más conocido, el Plan Regulador Comunal (PRC), norma todo lo que está contenido en las «áreas urbanas», mientras que el Plan Regulador Intercomunal (PRI, o Metropolitano), norma las «áreas rurales». Estos planes, por ley deben contar con Estudios de Riesgo que pueden definir las denominadas «áreas de riesgo» según las disposiciones del artículo 2.1.17 de la OGUC.

Si bien no hay espacio suficiente en esta columna para dar cuenta de toda la complejidad asociada a esta problemática, remito al lector a otra columna donde me referí más extensamente sobre este tema [ver columna previa del autor en CIPER-Opinión 29.09.2023]. La idea es entregar luces para responder una pregunta muy simple: ¿por qué la gente habita áreas riesgosas, incluso si está todo en regla? El entramado legal detrás del conflicto por los socavones en las dunas de Viña del Mar o las complejidades en la reconstrucción segura tras los megaincendios en la región de Valparaíso tienen más que ver con el Ordenamiento Territorial que con la Gestión del Riesgo de Desastres (al margen de que estas deban ser coherentes entre sí).

CONCLUSIONES
El nuevo marco legal para la GRD en Chile está en ciernes, y en las últimas emergencias hemos visto el despliegue de algunas de sus novedades (no todas), sus falencias y desafíos. La transformación de la institucionalidad no fue solo un cambio de nombres, sino un cambio profundo en las estructuras y dinámicas de organización del Sistema en su conjunto (ahora llamado SINAPRED). En este sentido, al hablar de desastres es necesario distinguir aquello que le concierne a la Gestión del Riesgo de Desastres, de lo que le es propio al Ordenamiento Territorial. Es la única forma de comprender —sin ingenuidades ni buenismos— las complejidades detrás de los procesos de reconstrucción o de los litigios por territorios afectados por amenazas.

Finalmente, y al margen de la necesaria identificación de responsabilidades en cada caso —ya sean políticas o penales—, mi opinión es que en este nuevo marco legal, el SENAPRED, los municipios, los Planes de Emergencia, los Organismos Técnicos, etc. no son entidades a «destruir» ni «debilitar» cada vez que fallemos en la prevención o gestión de alguna emergencia (sobre todo, ahora que el Sistema está recién poniéndose en marcha). Lo que debemos hacer es empezar a desplegar una mirada para la cual aún no estamos demasiado acostumbrados, que no es la mirada clásica (vertical, monofocal), sino otra, más compleja, en la que todos formamos parte de alguno de sus componentes: la mirada de Sistema.