“Lo lógico sería financiar los pasivos de la minería con el royalty”

Tan difícil como fue instalar en Chile la necesidad de un royalty a la minería ha sido sacar una ley que regule el cierre de las faenas mineras. Y mucho más aún determinar quién se hace responsable de los costos de remediar los desechos de las más de 200 minas abandonadas. Pero la regulación es una obligación. No moral ni ética, sino financiera. Así lo imponen los tratados de libre comercio. En esta entrevista el abogado experto en el rubro, Julio Lavín explica en detalle las negociaciones de años que han protagonizado gobierno y empresarios y lo que viene en la industria más rentable del país.

Julio Lavín es abogado de Derecho del Medio Ambiente de las Universidades Católica y Los Andes e integrante del estudio Jara Del Favero. Entre 2005 y 2008 trabajó, junto a un equipo de seis abogados y dos ingenieros -entre quienes se encontraba el actual contralor Ramiro Mendoza-, en el diseño de las bases de un proyecto de ley para remediar pasivos mineros en Chile: tranques de relaves mal construidos, piques mineros y piscinas tóxicas de las cuales nadie se hace cargo. El trabajo fue producto de una licitación de estudios de abogados a la que llamaron el Sernageomin y la BGR (Departamento de Recursos Naturales de Alemania), para que estudiaran un diseño de marco legislativo para la remediación de ese problema. La BGR aportó los recursos y dirigió todo el proceso.

Lavín recuerda que en este proyecto se avanzó tanto, que llegó a redactar cada uno de sus sesenta y tantos artículos (además de experto medioambiental, Lavín es constitucionalista). Pero vino la crisis de 2008, cayó el precio del cobre, y la idea de legislar sobre este tema perdió prioridad para el gobierno y los distintos actores involucrados. El proyecto de ley, dice Lavín, quedó “guardadito” en un cajón del Ministerio de Minería. Y ahí está todavía. En el Congreso, en tanto, se encuentra en trámite una norma para regular el cierre de faenas mineras. Es decir, para evitar que se produzcan pasivos. La discusión puede tardar años mientras la amenaza se acrecienta.

Lavín, quien también es asesor de empresas mineras en materia medioambiental, entiende que estos temas se tomen su tiempo. Dice que abordar los pasivos mineros es “ponerse un poco pantalón largo”. Y por lo tanto es lento.

-El terremoto de febrero pasado provocó que un tranque de relave se derrumbara y su contenido bajó por una ladera a tal velocidad, que sepultó a una familia en la Séptima Región. Esto es consecuencia de la gradualidad con que se toman estos temas…
Ah, por supuesto, esto es un tema país.

-Pero en otros países mineros, como Australia o Canadá, esto se regula.
Claro, se regula, pero desde la década de los ’90. Entonces no hay que extrañarse ni rasgar vestiduras diciendo “cómo el país no se preocupó”, porque el tema ambiental tiene sólo 40 años de historia en el mundo.

-Tomando en cuenta que no tenemos una norma, ¿qué herramientas legales tienen las víctimas de un accidente producido por un pasivo ambiental en Chile?
Depende de lo que ocurrió. Por ejemplo, si se vino abajo un tranque de relave y la mina está funcionando, es muy fácil. Pero si esto estaba ahí abandonado, primero, puede que no se encuentre a quien operó eso, porque se murieron todos. Si está vivo, igual podría encontrar herramientas jurídicas para defender su responsabilidad, porque podría estar prescrita su acción.

-Si hoy tuviésemos una regulación vigente, tanto para el cierre de faenas mineras como para los pasivos ambientales, otra sería la historia. ¿O no?
No necesariamente, porque lo que está en juego en materia de pasivos ambientales mineros (PAM) es un tema de responsabilidad civil. Ahora, en 2008, estuvimos muy cerca de terminar con un proyecto mandado al Congreso.

-¿Y qué pasó?
Vino la crisis económica. Porque además de la responsabilidad, aquí hay un tema de financiamiento. Y esta es otra de las claves. ¿Qué ocurre? A diferencia de la ley de cierre de faenas mineras, los pasivos ambientales mineros son una carga pasada, no hay actividad, por lo tanto hay mucho menos interés en intervenir sobre ellos, y muchos menos recursos disponibles para hacerse cargo de lo que es el patio sucio de la casa. Prefiero invertir en colegios, hospitales. Anda a decirle a un ministro de Hacienda que destine plata para solucionar esto, que cuesta carísimo. Entonces, el desincentivo de los PAM parte por ahí: ¿de qué plata dispongo yo para remediar?

-¿Hoy sólo se puede hacer cargo el Estado de esos pasivos?
A menos que yo pueda buscar las responsabilidades. Ese es el desafío del proyecto. Los tratados de libre comercio, con Canadá y Estados Unidos, establecen hacerse cargo de los PAM, especialmente el de Estados Unidos. Este es un tema en todas partes. Porque si no, quiere decir que se está subsidiando su producción. Ahora, si el Estado a mí, particular, nunca me dio instrucciones concretas de cómo tenía que dejar el sitio cuando cesara mi actividad minera, tengo ahí una excusa, constitucional incluso, para decir “usted no me puede aplicar con efecto retroactivo una ley de responsabilidad”. Eso lo deja en manos del Estado, y que éste disponga de recursos para hacerse cargo. Otra alternativa es que yo cambie la política y diga, “señor, yo no lo estoy haciendo responsable por un eventual daño ambiental que está provocando su pasivo, sino que estoy cambiando el concepto y lo estoy haciendo perseguible por riesgo. Su tranque de relave, que dejó de operar tiene riesgo para la salud de la población, por lo tanto usted está obligado a evitar el daño que se produzca”. Este fue el tema de discusión importante. Y fue el que trancó el proyecto.

-¿Quién se oponía?
La Sociedad Nacional de Minería (Sonami).

-¿Cuáles fueron los argumentos en juego en esa discusión?
Es que ya había un antecedente: un proyecto sobre cierre y abandono de minas que estaba bastante avanzado antes de que nosotros interviniéramos. Allí
la Sonami y el Consejo Minero, que fueron contrapartes de Cochilco, Sernageomin y el Ministerio de Minería, dijeron “aquí nos están imponiendo una carga económica, una suerte de boleta de garantía para que cuando termine la vida útil de la mina yo tenga los recursos para poder cerrarla adecuadamente y que no sigan generándose aguas ácidas ni emisiones de polvo de los tranques de relaves ya dejados de operar, los botaderos de estériles, tapar los piques de la mina cuando son subterráneas”. Esa es la garantía que hay detrás para decir “señor, no vaya a ser cosa que durante toda la vida útil del proyecto usted se gaste todos los recursos y después, cuando llegue el tiempo de cerrar la faena minera, no tenga dinero”. Entonces la gran discusión fue: “por qué me imponen ahora una carga financiera que compromete mi crédito bancario incluso para tener tomada una boleta de garantía por no sé cuantos miles de millones de pesos que puede significar ese cierre”. Esa fue la discusión. Bueno, de ahí se sacaron fórmulas que hoy están en este proyecto de ley en trámite. Llegaron finalmente a un acuerdo después de como cuatro años de una discusión interrumpida.

-Claro, hay una ley en trámite para regular el cierre de faenas mineras, pero la relativa a los pasivos mineros quedó archivada.
En definitiva, en el Sernageomín se separó el tema: una cosa es la ley de abandono y cierre de minas, y otra la de los pasivos ambientales mineros.

-Pero hoy no tenemos ni lo uno ni lo otro
-No, uno está en el Congreso y el otro está mucho más atrás: en el Ministerio de Minería.

-Volvamos al 2008 y el proyecto de ley sobre los pasivos mineros…
El 2008 cambió el escenario, porque el precio del cobre se fue a las nubes, hasta agosto por lo menos. Entonces la Sonami llamó al Sernageomin y a la gente que habíamos estado involucrados en esto, para decir “en realidad tenemos que buscar alternativas de financiamiento pues es muy difícil que salgan de los bolsillos de los mineros”. Por otro lado, estaba el Estado, que nos decía “oiga, si ustedes abogados vienen a decirme que los PAM tiene que pagarlos el Estado, entonces para qué hacemos borrador de ley”. Había que buscar una cosa inteligente para regular el tema. Entonces el 2008 empieza esta idea como diciendo “oye viejo, vamos a hablar con la Presidenta y digámosle que busquemos una alternativa de modificación al destino del royalty y destinemos una parte de él, que es lo lógico, para empezar con un programa de remediación de PAM. Así, de aquí a 10 años vamos a mostrar una cara linda de Chile, con todos sus aspectos ordenados”. Hicimos un trabajo. Empezamos a avanzar. Estaban todos felices con el precio del cobre. “Con esto vamos a tener 5 años de tranquilidad”, decían. Pero a las dos semanas se vino abajo el precio y se sepultó el proyecto de un paraguazo.

-¿La idea de ustedes era sacar los recursos del royalty?
Soy un convencido de que es lo lógico.

-Para las empresas.
Para el sector minería.

-¿Por qué es tan lógico?
Porque son platas generadas por la propia minería, y la minería antes no tuvo otra conducta respecto al tema porque nadie se la exigió.

-¿Cómo es en otros países?
Se establecen los mecanismos de remediación, las fórmulas. Pero por ejemplo, en Alemania, puso la plata el Estado.

-¿En qué lugares han puesto la plata las empresas?
Casi nunca, salvo en el tiempo final.

-El ex senador PS Ricardo Núñez, uno de los promotores de la norma, decía en una entrevista que en Australia ponían la plata las empresas…
Pero desde el ‘90, porque antes no era así. Los miles de euros que le ha costado a Alemania remediar PAM…No le caben a uno los números en ninguna parte.

-Encuentro extraño que la empresa se lleve las ganancias y el Estado se haga cargo de la remediación. ¿No le parece raro a usted?
Es que no es tan así. Las empresas aportan mucho más que ganancias. Aportan trabajo, impuestos y royalty. O sea, no es que se lleven las ganancias, hacen el esfuerzo de desarrollo.

-Y se llevan también buena plata…
Está bien, pero cuando el precio del cobre está bueno, pero otras veces tienen que parar. Y cuántas quiebran también. A todo esto, yo no soy minero. Para nada.

-Usted trabaja con las empresas mineras.
Pero en la parte ambiental.

-¿A qué empresas asesora?
A minera Los Pelambres, La Esperanza, Tesoro, del grupo Luksic especialmente.

-¿Qué hace Los Pelambres por los PAM?
Ellos entraron al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de manera voluntaria, entonces tomaron todas las medidas para ir cerrando lo que tienen que cerrar.

-Pero si no hay una normativa que regule los cierres de faenas en Chile…
Claro, pero en el SEIA tienen que identificar cómo van a dejar la faena.

-Pero no es lo mismo que la normativa de cierre.
Para los efectos del caso es lo mismo.

-¿Y para qué se está discutiendo una ley en el Congreso entonces si, por lo que usted dice, al menos para las faenas levantadas desde mediados de los 90, ya se cuenta con el SEIA?
En estricto rigor, con lo que tengo en el SEIA, es suficiente. Ahora, ¿qué es lo que pasa con los planes de cierre? Yo tengo que darles facultades de fiscalización a los servicios públicos, Sernageomin y los demás, y eso solo se puede hacer por ley. Entonces el primer fundamento para tener ley es que yo atribuya competencias. Además, no le pueden imponer a las empresas un peso financiero si no es por ley: usted comprometa recursos para cerrar. Eso tiene que ser por ley.

-Pero a usted no le interesa la ley, finalmente. Porque en qué le conviene a Los Pelambres que esa ley salga. Cero.
-Por qué no me va a convenir si yo tengo las cosas mucho más ordenadas si hay una ley. Sé qué atribuciones tiene el servicio, qué me puede exigir y qué no. Eso lo tengo en la ley.

-Pero hoy estamos en un terreno de nadie bastante cómodo. A la empresa no la pueden perseguir; es inconstitucional si le vienen a cobrar; ¿qué incentivos hay entonces para que salga la norma?
En primer lugar, nadie está de acuerdo con el royalty, y hay royalty. Nadie está de acuerdo a lo mejor que exista ley de PAM, pero es un tema que va a venir. Y una cosa es que uno quiera o no que exista, pero va a existir y tiene que regularse. Nadie quería que existieran normas de calidad ambiental, y hoy estamos todos regulados. Entonces es como decir: “nadie quiere que el tema laboral sea tan incidente como es”. Pero hoy a nadie se le ocurriría saltarse la legislación laboral, como a nadie se le ocurre hoy saltarse la legislación ambiental. Son dos temas que están en todos los tratados de libre comercio. Si el tema laboral tiene su origen en la primera parte del siglo XX, el tema ambiental la tiene en la primera parte del siglo XXI. Y son la misma realidad.

-¿Cuánto le sale a una empresa cerrar bien una faena minera, un tranque?
No lo sé, pero es enorme. No desviar aguas, no contaminar las aguas, cerrar acá, estabilizar, no sé, son una cosa gigantesca, sumas siderales, pero no conozco el detalle. Esas actividades se hacen hoy y tienen que ser a satisfacción de la autoridad.

-Claro, pero de una autoridad que, según le entendí, no tiene las facultades para exigir más allá de lo que está regulado. Y lo que está regulado es bien poco.
Lo que está regulado hoy no es tan poco, pues el SEIA me habla de varios impactos, entonces cuando ofrezca mi plan de cierre, tengo que tener cubiertos los impactos al aire, al suelo, a la atmósfera, a la flora, a la fauna, a satisfacción de la autoridad. Entonces, no es que no tenga facultades. ¿Qué es lo que de repente puede faltar? Sanciones específicas al incumplimiento, que me las tienen que fijar por ley. Indemnizaciones. Garantías. Todo eso no está. Todo eso debe salir con la ley.