El problema del diseño institucional en el nombramiento de jueces

El nombramiento de jueces en Chile responde a un sistema que adolece de algunas deficiencias, las cuales el llamado Caso Hermosilla invita a volver a revisar. En columna para CIPER, un abogado y profesor de Derecho constitucional detalla sugerencias realizadas en el pasado debate constitucional, todas las cuales coinciden en «que en el nombramiento de los miembros del Poder Judicial no intervenga más la Corte Suprema, pues ello provoca un efecto pernicioso en su independencia como poder del Estado.»

Los chats archivados en el Whatsapp del abogado Luis Hermosilla han remecido el debate público, y en particular el de quienes trabajamos en el mundo del Derecho. Los ministros de la Corte Suprema declinaron el mes pasado la invitación de la comisión investigadora de la Cámara ocupada en este caso. Sobre el delicado conflicto de posibles influencias en los nombramientos al interior del Poder Judicial, el Pleno emitió la siguiente declaración pública:

Esta Corte se ha manifestado reiteradamente de manera favorable en orden a revisar el proceso de nombramiento de los miembros de la judicatura, como lo hizo presente al informar el Proyecto de Ley que crea la Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales y modifica el sistema de nombramientos en el Poder Judicial, y ha instado por cambios en el sistema, en los procesos constituyentes recientes, particularmente, en lo que se refiere a separar la función jurisdiccional del gobierno judicial.

El nombramiento de jueces en Chile responde a un sistema que adolece de varias deficiencias, las cuales el llamado Caso Hermosilla invita a volver a revisar. Expongo a continuación algunas de ellas, según recomendaciones que diversas instituciones y expertos, nacionales e internacionales, han venido haciendo ya desde el pasado proceso constituyente.

1. DISEÑO INSTITUCIONAL. Nuestro concepto de Estado responde a un diseño de órganos y poderes diferenciados que tiene un origen reciente en la historia de la humanidad. Fue recién en el período de la Ilustración que Montesquieu afirmó la idea de separar aquellos poderes del Estado que antes concentraba el monarca. Poco después, en Estados Unidos, los «padres fundadores» también debatían los arreglos institucionales de la Constitución.Sostenían que la estructura interna del gobierno debía ser diseñada de manera tal que las relaciones entre sus distintas partes hagan que cada una se mantenga en su lugar. Los redactores de los 85 artículos de El Federalista defendían un sistema de frenos y contrapesos entre órganos. Sobre el Poder Judicial, afirmaban:

Dadas las cualidades específicas que sus miembros deben poseer, la primera preocupación debe ser adoptar el sistema de elección que mejor escoja esas cualidades. En segundo lugar, porque la titularidad permanente de los cargos obtenidos mediante nombramiento en dicho poder debe destruir inmediatamente todo vínculo de dependencia con la autoridad que los confiere.

El sistema institucional chileno sí cuenta con frenos y contrapesos. Un mecanismo que ejemplifica el modo de colaboración y control entre poderes del Estado es justamente el de los nombramientos de ministros/as de la Corte Suprema. La Corte Suprema elabora una quina (lista de cinco personas), de las cuales el Presidente de la República nominará a una que, finalmente, deberá ratificar el Senado por dos tercios de sus miembros en ejercicio.  Algo parecido sucede con otros nombramientos de las altas magistraturas del país (véase, por ejemplo, lo que será este año el nombramiento en la Contraloría General). Este mecanismo tiene aspectos virtuosos, pues permite la colaboración y corresponsabilidad de los poderes del Estado en el nombramiento de los cargos más importantes. Sin embargo, como todo diseño, tiene también falencias.

No me referiré a la «opacidad» del mecanismo, que ya ha sido tratada en varias columnas en medios, y porque además resulta ingenuo pensar que los diseños institucionales prevendrán la concurrencia de intereses particulares en la práctica. En los asuntos políticos (en sentido amplio) la negociación del pasillo ocurrirá siempre. Obviamente habrá incentivos y desincentivos para propiciar la mayor o menor incidencia de esas negociaciones secretas, pero intentar eliminarlas parece una tarea utópica.

Dicho esto, me referiré a un aspecto negativo específico del actual sistema de nombramiento de ministros de la Corte Suprema, que es la participación de la propia Corte Suprema en el procedimiento. El hecho de que los propios incumbentes (ministros y ministras de la CS) participen en el nombramiento de los altos magistrados sin duda afecta la independencia judicial.

2. GOBIERNO JUDICIAL Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Varios entes han detectado ya el problema de que, además de las tareas propias del Derecho, la Corte Suprema tenga en Chile tareas de gobierno judicial. Fue, de hecho, un tema recurrente en los debates asociados al proceso constituyente que nos ocupó hace unos años en el país.

El sistema de nombramientos presente en la Constitución del ’80 reproduce los defectos de la particular forma chilena de organización de la Judicatura, pues participa a la Corte Suprema y Cortes de Apelaciones en el proceso de designación de los distintos cargos al interior del Poder Judicial [ASOCIACIÓN NACIONAL DE MAGISTRADAS Y MAGISTRADOS DE CHILE 2021]

En 2020, la Corte Suprema definió su propósito de «estudiar y debatir sobre los aspectos asociados a la jurisdicción y al Poder Judicial que podrían ser objeto de un análisis particular en el proceso de generación de una nueva Constitución». Entre los asuntos tratados entonces, se encontraba aquel relacionado con las «funciones no jurisdiccionales del Poder Judicial». Es decir, aquella situación consistente en que los Tribunales de Justicia no solamente se dedican a funciones jurisdiccionales, sino que desarrollan labores que no lo son; como, por ejemplo, el «gobierno judicial».

El gobierno judicial son todas aquellas funciones de índole más administrativa, tales como la formación o capacitación, nombramientos, carrera judicial, evaluación de desempeño, responsabilidad disciplinaria, administración y gestión de recursos, entre otras. Para un mejor funcionamiento, la Corte Suprema afirma que estos roles podrían estar radicados en un órgano diverso al judicial.

Similares inquietudes manifestaron en aquel período el Departamento de Derecho Procesal de la Universidad de Chile («deben limitarse las atribuciones de la Corte Suprema y de las Cortes de Apelaciones a lo estrictamente jurisdiccional y a la protección de los derechos fundamentales, privándoseles de las facultades disciplinarias, económicas y regulatorias sobre el sistema judicial» [ver más]) y el Núcleo Constitucional de la Universidad Alberto Hurtado («constituye una anomalía que lesiona la independencia judicial interna, al tiempo que distorsiona el papel de los tribunales superiores y la Corte Suprema, al conferirles funciones de gobierno corporativo que poco o nada tienen que ver con la función de decir el derecho. Ello, no solo conlleva las implicancias referidas desde la óptica de la independencia interna, sino que además distrae de su papel central a servidores y servidoras públicas que, constituyendo un recurso humano escaso y costoso, dedican parte relevante de sus esfuerzos a deberes para los cuales no han sido formados» [ver más]).

Aún más, la Corte Suprema elaboró entonces una propuesta de articulado que se refería al nombramiento de los jueces, y propuso la introducción de un nuevo órgano: el Consejo de la Judicatura. En dicho diseño, el Consejo de la Judicatura sería un órgano autónomo, encargado de elaborar la nómina de cinco personas que luego el Presidente de la República debía elegir para que, finalmente, el Senado ratificara. El objetivo del Consejo de la Judicatura era garantizar la independencia judicial.

3. COMISIÓN DE VENECIA SOBRE INDEPENDENCIA JUDICIAL Y NOMBRAMIENTOS. Tanto en su “Informe sobre la independencia del sistema judicial” (2010) como en la “Opinión sobre la redacción y adopción de nueva Constitución en Chile” (2022),  la Comisión de Venecia también se ocupó sobre este asunto. Allí  recomienda que las normas institucionales estén diseñadas de tal manera que «garanticen la selección de jueces altamente cualificados y personalmente fiables […]. Todas las decisiones relativas al nombramiento y la carrera profesional de los jueces deben basarse en el mérito, aplicando criterios objetivos en el marco de la ley». Para garantizarlo, se considera favorable que exista un consejo independiente (Consejo Judicial/Consejo para la Magistratura/Consejo de la Judicatura), el cual tenga carácter pluralista, y en el que al menos la mitad de sus miembros sean jueces elegidos o designados por sus pares. Entre los miembros judiciales del Consejo Judicial debe haber una representación equilibrada de jueces de diferentes niveles y tribunales, se añade. Para garantizar la legitimidad democrática del Consejo Judicial, los demás miembros deben ser elegidos por el Parlamento entre personas con la cualificación jurídica adecuada, teniendo en cuenta los posibles conflictos de intereses.
 
 

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Puede verse que es casi un consenso la recomendación de que en el nombramiento de los miembros del Poder Judicial no intervenga más la Corte Suprema, pues ello provoca un efecto pernicioso en su independencia como poder del Estado. En dicho nombramiento sí debieran seguir participando órganos de elección popular, pues ello da legitimidad democrática a los jueces, pero siempre en conjunto con un órgano especializado encargado de elaborar las ternas o quinas de nombres propuestos en base a méritos y cualificaciones profesionales. En caso de prosperar un nuevo intento de reforma, habría que mirar las recomendaciones hechas por los propios participantes del sistema actual, así como por organismos internacionales.