La acusación constitucional como mecanismo político «compensatorio»

¿Es el recurso de las acusaciones constitucionales una acción jurídica o política? Se aplicó ya en el gobierno de Balmaceda y continuó durante las siguientes décadas: «Desde 1990 a la fecha han existido 35 AC, con resultado de cuatro destituciones; dos de ellas, de los ministros de Educación», advierte esta columna para CIPER a propósito de la que hoy enfrenta Marcos Ávila.

Un debate recurrente frente a la inminencia de una Acusación Constitucional (AC) como la presentada el pasado lunes 19 de junio contra el Ministro de Educación, es si el carácter de esta acción tiene un carácter jurídico o político. Desde una perspectiva histórica se advierten dos momentos. El primero, bajo la Constitución de 1833, cuando el Congreso actuaba persiguiendo penalmente a altos funcionarios. Ese texto en su artículo 98 señala: «El Senado juzgará al ministro acusado ejerciendo un poder discrecional, ya sea para caracterizar el delito, y para dictar la pena». La única AC que fue aprobada durante el siglo XIX, condenó en 1893 a seis ministros del presidente Balmaceda, quienes fueron puestos a disposición de los tribunales.

Con las Constituciones de 1925 y 1980, la AC se convirtió en un dispositivo político para mantener los equilibrios entre los poderes del Estado, resguardando la responsabilidad de los altos funcionarios en la administración de los asuntos públicos. Bronfman, Cordero y Aldunate señalan que «(la acusación constitucional estaría reservada para juzgar a las magistraturas) que por su autoridad representan un punto crítico en el mapa de los intereses nacionales» [2013, pp. 326-327]. Pero, por extensión, la AC y la eventual consecuencia de destitución de un ministro de Estado puede modificar las correlaciones de poder entre oficialismo y oposición en el legislativo, estableciendo una oportunidad para superar (o agudizar) la crisis de un gobierno minoritario.

La función «compensatoria» de la AC para restablecer equilibrios entre poderes del Estado —específicamente, en este caso, entre el Ejecutivo y el Legislativo— se aprecia, aunque sin buenos resultados, durante el gobierno de Salvador Allende, período en el que doce altos funcionarios fueron destituidos de su cargo por este mecanismo (correspondiente al 71% de las AC con resultado de destitución para el período 1925 a 1973). Desde 1990 a la fecha han existido treinta y cinco AC, con resultado de cuatro destituciones, dos de ellas, de los ministros de Educación Yasna Provoste y Harald Beyer. Pero aun cuando desde el retorno a la democracia la mitad de las AC con destitución correspondan a ministros de Educación, las amenazas más frecuentes para los titulares de esta cartera consisten en el manejo político de las demandas y presiones sectoriales, así como la gestión de gobiernos de coalición minoritarios.

Por otra parte, que la AC sea un instrumento político no quiere decir que carezca de fundamentos. El artículo 52, 2, letra b de la Constitución Política de 1980 establece ha lugar una acusación contra un ministro de Estado (en caso de) «haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno». Ciertamente, en una mirada acotada al período desde el retorno a la democracia en 1990, el Ministerio de Educación no solo fue el más afectado por destituciones de ministros vía AC. También se trató de una cartera de alta rotación [TABLA 1], siendo los récords de menor duración: Marigen Hornkohl (4% del período presidencial de Ricardo Lagos), Martin Zilic y Ernesto Schiefelbein (9% del período presidencial de Bachelet I y Frei Ruiz-Tagle, respectivamente), Gerardo Varela (10% del período presidencial de Piñera II), y Felipe Bulnes (11% del período presidencial de Piñera I). Por su parte, los ministros con mayor duración han sido Adriana del Piano (68% del período presidencial de Bachelet II), Ricardo Lagos (64% del período presidencial de Patricio Aylwin) y José Pablo Arellano (57% del período presidencial de Eduardo Frei Ruiz-Tagle). Salvo en el caso de Ernesto Schiefelbein que tuvo que enfrentar un paro de profesores por cambios en el Estatuto Docente en mayo de 1994, y terminó dejando el cargo en septiembre del mismo año, el resto de los ministros de corta duración se concentraron en el período del año 2000 en adelante bajo gobiernos minoritarios que enfrentaron movilizaciones por reformas sectoriales como el «movimiento pingüino» del 2006 y las protestas conducidas por la Confech en el período 2011-2015.  

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En el caso de la AC contra el ministro Ávila, los siete capítulos que fundamentan su acusación se enfocan en tres puntos: 1) infracción al derecho preferente de los padres a educar a sus hijos (caps. 1,2,3); 2) infracción al rol de autoridad y conducción del sector educativo (cap. 5) y; 3) incumplimiento de supervigilancia JUNAEB y servicios locales de educación (caps. 5, 6 y 7).

Ciertamente, la actuación del ministro Ávila será relevante para el resultado de la AC, especialmente considerando el contenido del capítulo 5 del libelo. No será irrelevante para estos efectos que el ministro, con militancia desde enero de 2022 en Revolución Democrática (RD), baje 17 puntos en la última encuesta CADEM (18 de junio). Tampoco será trivial que el tema educacional haya «desaparecido» en las encuestas en un gobierno tributario de las luchas estudiantiles ni el momento que vive RD en la actualidad, después de los acontecimientos «telúricos» en Antofagasta. Asimismo, la «política de la no política» frente a temas que el gobierno de Boric debía enfrentar (tales como la «deuda histórica» del profesorado, la condonación del CAE, los resultados del SIMCE y el plan de reactivación de las escuelas pospandemia), revela ausencia de definiciones programáticas y escasa capacidad de conducción y liderazgo sectorial por parte del ministro Ávila. 

Un segundo plano que exhibe la debilidad del ministro Ávila de cara a la AC remite a la correlación de fuerzas entre oficialismo y oposición en el Congreso. Una primera implicancia de esta correlación es que, dado que el gobierno del presidente Boric tiene condición minoritaria en ambas cámaras, cuenta con alta vulnerabilidad de su gabinete frente a comportamientos concertados de la oposición a nivel parlamentario y, por ende, un débil «escudo legislativo» para el ministro Ávila. Además, la productividad legislativa sectorial [GRÁFICO 1] muestra que de los cinco proyectos aprobados el 2022 y 2023, dos tuvieron origen en el gobierno de Piñera, dos correspondieron a mociones parlamentarias y solo uno se originó por iniciativa del presidente Boric (Ley N° 21.485).

Una tercera dimensión que puede determinar el desenlace de la AC contra Ávila consiste en la activación política del clivaje cultural entre demandas identitarias vs. intereses de clase. En el contexto de crisis económica que vive el país, y luego de la derrota del Apruebo en el plebiscito constitucional del 4 de septiembre de 2022, podría resultar un error diseñar una estrategia de defensa del ministro centrada en aspectos idiosincráticos, en un contexto marcado por reacciones «contracíclicas» respecto del ciclo de movilizaciones estudiantiles y su legado de reivindicaciones identitarias. Más aún, cuando las izquierdas perdieron su sex-appeal con los sectores vulnerables, que hoy son movilizados por grupos cristianos conservadores. Parece un mal diseño para el gobierno, a propósito de la AC contra Ávila, generar condiciones para la convergencia de la oposición en torno a valores conservadores cristianos, pues podría diluir diferencias de larga data entre los partidos de centro-derecha y el Partido Republicano; como así también atraer al tercer espacio de los partidos escindidos de la Democracia Cristiana, como Amarillos y Demócratas.

En este último escenario, no solo podría ser destituido el ministro, sino también se generarán nuevas condiciones favorables para la convergencia y el fortalecimiento de la oposición. Lo que el oficialismo no debe olvidar es que, en último término, la AC es un instrumento político estabilizador entre poderes del Estado que puede permitir superar o agravar una crisis. Usualmente, podría producir con destitución en gobiernos debilitados por su condición minoritaria en el legislativo, por escándalos políticos o por efecto de movilizaciones sociales con respaldo en la opinión pública. Pero la AC solo puede cumplir su función «compensatoria» entre poderes, o entre oficialismo y oposición, si se visualiza como instrumento estratégico. Aunque los ministros pueden ser destituidos por sus actuaciones o resultados, más frecuentemente caen por las condiciones políticas de sus gobiernos; especialmente, en casos de presidencias minoritarias. 

 
GRÁFICO 1: