Nueva Constitución y sistema de partidos

Incluso luego de los sorprendentes resultados electorales del pasado domingo, contar con partidos políticos fuertes y representativos sigue siendo una aspiración pendiente en Chile. La discusión constitucional en desarrollo no ha sido aún capaz de garantizarlo, explica esta columna para CIPER de un doctorado (c) en Política: «Dada la distribución de fuerzas dentro de la Comisión Experta, la discusión sobre el sistema de partidos corre el riesgo de entramparse y que se terminen aprobando medidas parciales y no un conjunto coherente de reformas», advierte. [más de CIPER-Opinión, en #NuevaConstitución]

Es ya un consenso transversal que los partidos chilenos requieren de profundas reformas, tanto en lo que respecta a su funcionamiento interno, como en su vinculación con la ciudadanía y desempeño legislativo. Los problemas que se identifican son múltiples: el alto número de partidos representados en el Congreso y las dificultades para alcanzar mayorías parlamentarias; su incapacidad para integrar intereses sociales dentro del sistema político; su falta de presencia territorial y debilidad institucional, entre otros. No es por tanto una sorpresa que dentro del nuevo proceso constitucional en desarrollo el funcionamiento del sistema de partidos y su futuro esté siendo uno de los principales temas de debate.

No obstante, y a pesar de que prácticamente todas las críticas vertidas tienen asidero en la realidad, esta discusión conlleva riesgos; principalmente, en torno a posibles retrocesos en materia de representatividad y diversidad programática. De igual forma, a pesar de que buena parte del debate reciente sobre el sistema de partidos se ha concentrado en el desempeño institucional de estos, los problemas asociados a los partidos y su rol en la democracia están lejos de limitarse a su despliegue dentro del Estado. Partir de un buen diagnóstico y resguardar los avances de los últimos años son puntos de partida necesarios en miras a avanzar hacia partidos plenamente institucionalizados que operen como canales efectivos de representación.

I. REFORMAS DURANTE BACHELET II

El sistema de partidos chileno ha sido históricamente señalado como un ejemplo de estabilidad en el marco de una Latinoamérica marcada por la inestabilidad institucional [COPPEDGE 1998]. A diferencia de otros países dentro de la región, en Chile tempranamente lograron emerger partidos políticos con inserción territorial y marcado perfil ideológico, lo que facilitó una vinculación programática y no solo clientelar con sus respectivos electorados durante buena parte del siglo pasado. Sumado a lo anterior, los partidos del periodo preautoritario se caracterizaban por contar con aparatos centrales lo suficientemente fortalecidos como para dirigir y cohesionar a sus respectivas organizaciones y autoridades [LUNA y MARDONES 2017].

No obstante, el sistema de partidos que emergió en el marco de la transición democrática progresivamente ha visto deteriorada su vinculación con la sociedad civil, así como su inserción territorial y capacidad de integrar demandas provenientes de organizaciones y movimientos sociales [DONOSO y VON BÜLOW 2017; LUNA y ALTMAN 2011; SOMMA y BARGSTED 2014]. Paralelamente, los partidos contemporáneos cuentan con pocas herramientas para ordenar y disciplinar a sus propias autoridades, las cuales son a su vez menos dependientes de sus respectivos partidos al momento de buscar la reelección y movilizar recursos en sus respectivos territorios.

A raíz de las múltiples falencias arrastradas por los partidos y como consecuencia de la seguidilla de escándalos vinculados al financiamiento irregular de la política, entre 2015 y 2016 el gobierno de la entonces presidenta Michelle Bachelet impulsó un conjunto de reformas tendientes a fortalecer la institucionalidad partidaria, mejorar su transparencia y fiscalización, y avanzar en representatividad. Quizás las dos más importantes reformas consistieron en establecer un nuevo sistema de financiamiento público a la política y reemplazar el sistema binominal por uno mucho más proporcional.

El propósito de las reformas fue múltiple. Por un lado, establecer un sistema de financiamiento público permitiría una fiscalización más efectiva de las finanzas de los partidos y mayores estándares de transparencia, ambos elementos necesarios para abordar la opaca relación entre partidos y financistas. De igual forma, el acceso a fondos públicos —sujeto, entre otras cosas, a los votos obtenidos— les permitiría a los partidos contar con recursos para fortalecer sus organizaciones en el marco de un sistema de partidos debilitado. Finalmente, la introducción de un sistema electoral más proporcional permitiría representar en el Congreso a sectores políticos normalmente excluidos de espacios institucionales y, de esa forma, mejorar la oferta programática.

A pesar de que las reformas introducidas entre 2015 y 2016 sí permitieron avanzar en representatividad y diversidad programática, el sistema de partidos chileno sigue caracterizándose por organizaciones débiles y dependientes de caudillos locales o figuras independientes capaces de sumar votos, pero poco dispuestas a someterse a espacios colectivos de decisión. De igual forma, la implementación de un sistema electoral más proporcional, combinado con bajas barreras para la conformación de nuevos partidos y direcciones partidarias débiles, ha derivado en un sistema altamente fragmentado que impide construir mayorías parlamentarias.

Finalmente, a pesar de las reformas introducidas los partidos chilenos siguen contando con una baja penetración territorial y una vinculación débil con la sociedad civil organizada. Esto se traduce en partidos deficientes a la hora de representar y canalizar demandas ciudadanas dentro del sistema político. Sobre este último punto, son pocas las medidas consensuadas por la Comisión Experta que apunten a mejorar dicha vinculación entre partidos y ciudadanía. 

II. NUEVO DEBATE CONSTITUCIONAL

Todavía quedan varios pasos antes de dilucidar cómo la Comisión Técnica y el Consejo Constitucional abordarán las falencias arrastradas por el sistema de partidos. No obstante, algunas de las propuestas presentadas por la Comisión Experta son valorables y van en la dirección correcta, entre ellas el establecimiento de un umbral del cinco por ciento para acceder a representación parlamentaria, y medidas tendientes a evitar el discolaje entre parlamentarios.

Sin embargo, hasta el momento la Comisión Experta no ha sido capaz de consensuar un conjunto de medidas coherentes tendientes a fortalecer el sistema de partidos chileno. Por el contrario, en las últimas semanas el debate se ha entrampado ante la negativa de sectores de oposición a medidas como la implementación de listas cerradas o la integración paritaria del Congreso. De igual forma, los comisionados de oposición han empujado la reducción de la representatividad del sistema electoral chileno bajo el argumento de que así mejoraría la gobernabilidad. Dada la distribución de fuerzas dentro de la Comisión, la discusión sobre el sistema de partidos corre el riesgo de entramparse y que se terminen aprobando medidas parciales y no un conjunto coherente de reformas.

En concreto, en la medida que los espacios colectivos y democráticamente electos dentro de los partidos (tales como sus direcciones y órganos colegiados) no tengan la capacidad de sobreponerse a los intereses de figuras locales acostumbradas a operar con altos grados de independencia, probablemente no se verán mejoras sustantivas en lo referente a la coordinación de autoridades y la construcción de mayorías parlamentarias. De igual forma, mientras los requisitos para formar nuevos partidos no se vuelvan más estrictos, difícilmente veremos una mejora en el funcionamiento del sistema de partidos, en tanto canales de representación. 

Por lo anterior, distintas medidas pueden ponerse sobre la mesa; entre ellas, avanzar hacia un sistema de listas cerradas, como varios especialistas han sugerido, o aumentar el número de regiones contiguas y discontinuas en las que un partido necesita reunir firmas para poder legalizarse, impidiendo de hecho que un partido pueda alcanzar la legalidad —y, eventualmente, recibir fondos públicos— tan solo reuniendo 1500 firmas en tres regiones de baja densidad poblacional.

Analizar las distintas opciones que existen para fortalecer a los partidos es necesario ante las insinuaciones que apuntan hacia la revisión del sistema electoral proporcional. Dicho sistema efectivamente ha permitido avanzar hacia un Congreso más representativo e incluir institucionalmente a organizaciones que, representando a una parte importante de la sociedad, no habían podido acceder a escaños. No obstante, y contrario a lo que se podría pensar, el sistema electoral chileno sigue estando lejos de ser un ejemplo de representatividad, debido a la persistencia de distritos y circunscripciones de baja magnitud (dos o tres escaños).

No considerar las distintas opciones disponibles supone el riesgo de terminar con un sistema de partidos menos representativo e igualmente incapaz de representar y canalizar las demandas de la ciudadanía producto de su baja inserción territorial y débil vinculación con organizaciones sociales. En resumen, de lo que se trata es de fortalecer el sistema de partidos sin retrotraer los avances en materia de representatividad alcanzados en los últimos años.


 
 
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El sistema de partidos chileno requiere de reformas que otorguen más atribuciones a los espacios colegiados de los partidos, limiten la fragmentación política, desincentiven el discolaje, fomenten la inserción territorial de los partidos y permitan una mejor coordinación entre autoridades políticas. A pesar de las incertidumbres que transmiten tanto el destino de la Comisión Experta como la conducción del Partido Republicano en el Consejo, el actual proceso constitucional sigue siendo una oportunidad para fortalecer el sistema de partidos. 

No obstante, no existen salidas solamente institucionales para problemas políticos, y las dirigencias partidarias en Chile siguen siendo las principales responsables por el estado del sistema de partidos. Por lo pronto, las dificultades para construir mayorías parlamentarias, la insistencia de una política efectista que rehúye de soluciones de fondo y el ya crónico distanciamiento entre partidos y la sociedad civil organizada son llamados de atención suficientes para que las dirigencias partidarias tomen medidas pensando en el mediano y largo plazo.

Por lo pronto, la política requiere de partidos fortalecidos, con presencia nacional y que funcionen como canales efectivos de representación. En definitiva, partidos que operen como algo más que vehículos electorales.