Nueva Constitución: Prioridades de la Comisión Experta

A partir de las entrevistas en prensa de casi todos los integrantes de la Comisión Experta a cargo del primer borrador de propuesta de una nueva Constitución para Chile, los investigadores que firman esta columna para CIPER detallan y analizan los temas más recurrentes en sus preocupaciones: «El primer gran foco dice relación con los derechos sociales y, por lejos, lo más discutido se refiere a definición y sentido del “Estado Social democrático de Derecho” (48 de las 68 menciones aborda este asunto). Le siguen muy atrás menciones específicas al derecho a la vivienda, salud, trabajo decente, cuidados y la eventual creación de un Consejo Económico y Social.» [más de CIPER-Opinión, en #NuevaConstitución]

Para los efectos de lo que aquí exponemos, quisimos identificar las prioridades debatidas en público por la Comisión Experta [en adelante, CE]. Para ello sistematizamos un total de 32 entrevistas dadas por 23 de sus 24 integrantes a medios escritos de comunicación chilenos (se incluyen La Tercera, El Mercurio, el Diario Constitucional, Ex-Ante, La Segunda y El Desconcierto), entre el 27 de enero y el 2 de abril de 2023. El único experto que no registra entrevistas en los medios señalados es Carlos Frontaura. Las 23 personas entrevistadas reflejan a un espectro político que incluye a la UDI, RN, Evópoli, PDG, DC, PPD, PL, PS, RD, PC, FREVS y Convergencia Social (CS). Recordemos que todos los integrantes de la CE contaron con el patrocinio de algún partido, por lo que de aquí en adelante la referencia al partido es por patrocinio.

A partir del registro de entrevistas, identificamos la referencia a 183 temáticas de contenido constitucional. Debe advertirse que, en algunos casos, la persona que realiza la entrevista es la que coloca un tema de discusión (por ejemplo: «¿piensa que deberían establecerse escaños reservados?», o «¿qué opina de la subsidiariedad?»); pero en otros casos se realiza una pregunta abierta, y la persona que responde es quien establece los temas que le gustaría defender en la CE (por ejemplo, «¿qué otros temas le interesaría defender?»). En este análisis sistematizamos ambas dimensiones pues consideramos que reflejan de mejor modo los temas que suscitan interés público, y la forma en que se responde a tales temáticas. 

LOS TEMAS EN LA DISCUSIÓN PÚBLICA

El debate se ha caracterizado por una alta concentración en tres áreas: derechos sociales (68 menciones), temas de la institucionalidad orgánica (35 menciones), y cuestiones referidos a la organización política (33 menciones). Sumadas, estas tres temáticas concentran el 74% de las intervenciones en prensa de los integrantes de la CE. Lo anterior marca un notorio contraste con el debate constituyente previo de la Convención Constituyente, el cual se caracterizó por una gran amplitud o dispersión de los contenidos que se exponían en el debate público.

Como advertiremos más adelante, el primer gran foco dice relación con los derechos sociales y, por lejos, lo más discutido se refiere a definición y sentido del «Estado Social Democrático de Derecho» (48 de las 68 menciones aborda este asunto). Le siguen muy atrás menciones específicas al derecho a la vivienda, salud, trabajo decente, cuidados y la eventual creación de un Consejo Económico y Social.

En cuanto a los temas de la orgánica institucional, se mencionan principalmente temas referidos a poder presidencial, balance de poderes y Congreso Nacional (13 menciones), temas referidos a la Corte Constitucional (8 menciones), descentralización (5 menciones), y Fuerzas Armadas (3 menciones). Debemos indicar que ya las bases institucionales establecieron una estructura bicameral del Congreso. Además, el primer borrador ya aprobado por la CE definió por unanimidad a Chile como un régimen presidencial, de carácter unitario y descentralizado. Lo anterior reduce bastante el arco de discusiones, por cuanto el debate sobre la orgánica institucional de la nueva Constitución se comienza a centrar en los poderes específicos del Ejecutivo/Legislativo para incentivar la cooperación en un contexto de gobiernos de minoría. Así, la ingeniería institucional estará acotada a un número relativamente reducido de instrumentos o poderes del Ejecutivo y del Congreso para generar leyes y controlar poderes.

Finalmente, la tercera dimensión se refiere al sistema de representación política. La mayoría de los integrantes de la CE ha puesto particular atención al problema de la fragmentación política, el número excesivo de partidos y los mecanismos para permitir mayor gobernabilidad del sistema político. 

Cuando observamos estas temáticas debatidas por tendencia política observamos que se distribuyen de acuerdo a un patrón esperable. Los comisionados de centro-izquierda tienden a poner más énfasis en los derechos sociales y derechos particulares (de la mujeres, pueblos indígenas), además de la cuestión orgánica y de representación política. La derecha, por su parte, también coloca énfasis prioritario en los derechos sociales, aunque con un mayor énfasis en cuestiones orgánicas y de representación política. Acá también aparecen menciones propias de la agenda de derecha, como la defensoría de víctimas, propiedad privada y la valoración del sector privado. 

LOS DERECHOS SOCIALES Y LA CUESTIÓN DE LA SUBSIDIARIEDAD

De modo esperable, la cuestión de los derechos sociales en la nueva Constitución ha ocupado gran parte de los planteamientos de los integrantes de la CE. Pero se advierte una gran diferencia respecto del proceso anterior, en el que dominaron debates sobre cuestiones muy específicas de la agenda, tales como el derecho a la vivienda «propia», la «libertad de elección» en salud, la propiedad sobre los fondos de pensiones, y otras. Esto fue el resultado de campañas de grupos específicos que fueron instalando en la discusión pública sus preocupaciones particulares.

Ahora la situación es distinta. El grupo reunido en la CE inicia su labor con un mandato específico en materia social, cual es, delimitar el significado del concepto «Estado Social y democrático de Derecho». Recordemos que uno de los bordes establecidos por el acuerdo del Congreso en diciembre pasado establece que la nueva Constitución reconoce que «Chile es un Estado social y democrático de derecho, cuya finalidad es promover el bien común. Este reconoce derechos y libertades fundamentales, y promueve el desarrollo progresivo de los derechos sociales, con sujeción al principio de responsabilidad fiscal y a través de instituciones estatales y privadas».

La cuestión del Estado Social ha derivado en una intensa discusión sobre el rol que le corresponde al Estado y al sector privado en la provisión de derechos sociales, lo que pone en debate la cuestión de la subsidiariedad. Desde la centro-izquierda, la definición de un «Estado Social de Derecho» se relaciona con la provisión de ciertos mínimos universales (para toda la sociedad), que aseguren el desarrollo de una vida digna. Lo anterior implica que el Estado es responsable de asegurar estos mínimos; usualmente entendidos en el campo de la seguridad social, salud, educación y pensiones. ¿Le cabe un rol al sector privado? La respuesta desde la centro-izquierda es que sí. En entrevista con La Tercera [13.03.2023], Alexis Cortés (PC) sostiene, por ejemplo, que «el estado social y democrático de derecho sí es compatible con la provisión mixta, pero en la medida en que se estado es un Estado que se define por el modo de garantizarlos e implementarlos». Lo que debe evitarse, plantea Catalina Lagos (PS), no es que se plantee un sistema mixto, lo que debe evitarse es la mercantilización de los derechos para así permitir que cualquier persona—independiente de su condición socioeconómica—pueda acceder a ciertos derechos mínimos [El Mercurio 19.03.2023]. 

La crítica al Estado subsidiario tal como se ha entendido en Chile es que el mercado asumiría un rol principal e incluso preferente respecto del Estado en la provisión de derechos sociales. Por una parte, el Estado funcionaría solo allí donde el mercado no está interesado en operar, y por otro lado, la misma provisión de estos servicios (salud, educación, pensiones), considera una dimensión de ganancias o lucro que no sería compatible con el Estado Social.

Desde la derecha se plantea que el principio de subsidiariedad es compatible con el Estado Social de Derecho. Plantea Catalina Salem (RN) que ambos «deben convivir juntos, porque reflejan competencias distintas dentro del Estado social de derecho. La subsidiariedad permite el reforzamiento del principio social como tejido social. Lo que significa este principio es que reconoce la libertad de la sociedad para que en el Estado de derecho la misma sociedad pueda contribuir con el Estado» [La Tercera 24.02.2023]. Desde la derecha, el tema fundamental ha sido justificar la participación del sector privado en la provisión de derechos sociales y defender la libertad de elección de la ciudadanía respecto de la opción pública/privada.

Por el momento, se trata de un debate bastante abstracto en torno a una serie de conceptos que están muy alejados de las preocupaciones ciudadanas. Para acercar el debate se debería poner atención a cuatro dimensiones más concretas. Primero, qué rol le toca cumplir al Estado en la garantía de ciertos mínimos universales. Segundo, cuáles deben ser las dimensiones específicas sobre las cuales debe existir esta garantía de derechos (Salud, pensiones, educación, cuidado, desempleo, discapacidad, etc.). Tercero, al existir consenso en que el sector privado puede participar de la provisión de servicios sociales, la pregunta es bajo qué condiciones debería ejercer dicho rol (¿con o sin fines de lucro?; ¿con o sin supervisión estatal?). Cuarto, hasta qué punto debe establecerse en la Constitución la libertad de elección de la ciudadanía como precondición para el ejercicio de este tipo de derechos.

EL SISTEMA POLÍTICO Y EL PROBLEMA DE LA FRAGMENTACIÓN

La segunda fuente de preocupación de la CE dice relación con la «sala de máquinas» de la representación política. Al respecto, una preocupación transversal está en la excesiva fragmentación del sistema de partidos, por lo que se enfatiza la necesidad de colocar umbrales para la representación en el Congreso, fomentar partidos programáticos y generar incentivos para la cooperación. Como dijimos, el debate sobre la orgánica institucional está bastante autocontenido, toda vez que existe un amplio consenso en la CE sobre mantener la estructura institucional vigente (sistema presidencial, con dos cámaras) por lo que las principales innovaciones provienen del establecimiento de balances de poder entre el Ejecutivo/Legislativo y la generación de normas que reduzcan el número de partidos para facilitar la gobernabilidad del sistema.

LOS SILENCIOS

Por el momento, varios temas no han generado una mayor atención ni del público informado que observa este proceso ni de la misma CE. Entre otros, los temas de probidad, las formas específicas que adoptará la descentralización, los derechos sexuales y reproductivos, derechos de pueblos indígenas y cuestiones atingentes al cambio climático y protección de la naturaleza no han sido tan destacadas ni abordadas en las deliberaciones del proceso en curso. La ausencia de menciones más significativas en el primer borrador sobre temáticas medioambientales levantó las alarmas de agrupaciones de la sociedad civil. Probablemente, estos temas cobrarán más vigencia en la medida en que se desplieguen las propuestas y conozcamos la propuesta que emane de la CE el próximo 6 de junio y que servirá de base para la discusión del Consejo Constitucional.