¿Están realmente protegidas las «áreas protegidas»?
23.03.2023
Desde 2014 se debate en el Congreso el proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Este mes de marzo se ha reiniciado una discusión que enfrenta miradas sobre la conveniencia o no de aprobar la norma, y que no puede sino ser intensa, según describe el autor de esta columna para CIPER, especialista en el tema medioambiental: «El Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ha ido mutando a medida que avanza su tramitación. En algunos momentos, más protector de la Naturaleza; en otras, más permisivo. Lo cierto es que desde quienes vivimos día a día la fragmentación de los territorios, junto a sus efectos no sólo en la Naturaleza sino también en las comunidades que de ella dependemos, esperamos que los legisladores tengan claridad de lo que está en juego: el futuro del país y sus habitantes.»
Intenso ha sido el debate sobre el proyecto que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), una iniciativa no sólo necesaria sino provechosa para contrastar visiones sobre la protección de la naturaleza. Fue el 18 de junio de 2014 cuando el gobierno de Michelle Bachelet ingresó el proyecto a primer trámite constitucional en el Senado. Aunque la administración de Sebastián Piñera había enviado al Congreso un primer mensaje durante 2011, ante su nulo avance se decidió retirarlo y reemplazarlo por el que hoy está en discusión.
En la Cámara Alta, éste fue revisado por las comisiones de Medio Ambiente y Hacienda, mientras que la Comisión del Trabajo elaboró un informe complementario dados los efectos laborales en la actual planta funcionaria de la Corporación Nacional Forestal (al pasar una parte importante de los guardaparques al Ministerio del Medio Ambiente, organismo bajo el cual operaría el nuevo SBAP).
El 23 de julio de 2019 los senadores despacharon el proyecto a la Cámara de Diputados. En ésta siguió un derrotero similar: la Comisión de Medio Ambiente, de Agricultura y de Hacienda. El 24 de enero de este año los diputados aprobaron el texto, regresando así al Senado, que aceptará o rechazará los cambios introducidos en su segundo trámite constitucional.
Hoy la iniciativa está radicada en la Comisión del Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales de la Cámara Alta. Estos casi nueve años de espera cobran fuerza al saber que en Chile no existe una ley que unifique la normativa relacionada con la conservación de la biodiversidad; su protección, restauración y regeneración. Mantenemos una ley aprobada hace 39 años (Ley 18.362), que, aunque creó el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), al carecer todavía Chile de un servicio forestal creado por ley (condición obligatoria que se estableció en la norma), no ha podido entrar en vigencia.
Es así que existe una maraña legal urgente de desenredar [1], y que el propio mensaje presidencial introductorio del proyecto que crea el SBAP describe como «dispersa, desarticulada e incompleta». La nueva ley busca avanzar en este ámbito, además de agregar instrumentos de protección de la biodiversidad dentro y fuera de las áreas protegidas.
***
El actual Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado está compuesto por 105 unidades (41 parques nacionales; 46 reservas nacionales y 18 monumentos naturales; de la categoría de Reservas de Región Virgen no se ha declarado ninguna), en 18,6 millones de hectáreas. Esto es el 21% del territorio nacional continental.
Pero el SNASPE no incluye todos los territorios y maritorios naturales que tienen algún reconocimiento especial. Una revisión del instructivo elaborado por el Servicio de Evaluación Ambiental (sobre áreas bajo protección oficial), de mayo de 2013, reconoce, junto con las categorías SNASPE, los parques marinos; los humedales Ramsar (aunque también existen algunos bajo jurisdicción de Conaf); los acuíferos que alimentan vegas y bofedales en las regiones Arica y Parinacota, Antofagasta y Atacama; los bienes nacionales protegidos; las áreas marinas costeras protegidas, incluidas las de múltiples usos; las zonas de interés turístico cuando su declaración involucra protección de la naturaleza; y los sitios prioritarios establecidos en la Estrategia Nacional y Regionales para la Conservación de la Biodiversidad.
Aunque el rótulo general es «área puesta bajo protección oficial», lo cierto es que los grados de resguardo son disímiles. No es lo mismo santuario de la naturaleza, parque nacional o monumento natural (más restrictivos) que sitio prioritario, reserva nacional o bien nacional protegido (y, más aún, cuando éstas y otras categorías están bajo disímil jurisdicción y legislación).
Tal es la grieta. Y por ella entra una figura que ha sido, con mucha razón, altamente cuestionada: las concesiones sectoriales que permiten desarrollar actividades que no se relacionan con el objeto de protección de estas áreas (e incluso les pueden afectar): minería, hidroelectricidad, salmonicultura, extracción de áridos, entre las de mayor impacto. En el caso específico de los parques nacionales, que debieran tener un nivel de protección superior, el principio basal es que las concesiones e intervenciones sean acotadas: asumiendo que su fin principal es cuidar la biodiversidad. Por ello sólo se permiten —en el papel— las dirigidas a la educación, la investigación y el turismo de bajo impacto. Más aún, producto de la Convención de Washington, tanto los parques como las reservas de región virgen y los monumentos naturales no pueden estar sujetos a intervención alguna. Algo que no debiera cambiar con el nuevo SBAP, al ser un tratado internacional.
El problema es que hoy en las áreas bajo protección oficial del país ya existen múltiples actividades productivas y económicas de alto impacto natural. A continuación, un breve repaso de los casos más llamativos:
(1)
Un primer ejemplo son las actuales reservas nacionales, como la de Las Guaitecas, con decenas de instalaciones y concesiones salmoneras en sus aguas costeras. Ya en octubre de 2021, se informaba que en la Patagonia «de alrededor de 1.500 concesiones salmoneras, 415 están otorgadas al interior de áreas protegidas, aunque no todas operativas».
(2)
Los parques nacionales actualmente también son afectados por este tipo de actividades comerciales. Uno de los casos más emblemáticos son las concesiones que la canadiense Cooke Aquaculture mantiene el interior del Parque Nacional Laguna San Rafael, y que en 2022 tuvo un traspié cuando la Superintendencia del Medio Ambiente ordenó detener la siembra de 170 mil salmones en su centro Huillines 3, lo cual fue refrendado por la justicia.
La figura que se ha utilizado hasta hoy —por parte de la institucionalidad, en acuerdo con las empresas— es que las concesiones salmoneras no afectarían los objetos de protección de las reservas ni los parques nacionales, normalmente enfocados en la biodiversidad terrestre. Y, más aún, en el caso de los parques, hasta 2012 el argumento era que éstos sólo abarcarían las tierras superficiales, no siendo aplicable restricción alguna a las porciones costero-marinas. Ese año la Contraloría Regional de Magallanes (en un dictamen ratificado en 2013 por la Contraloría General) prohibió la entrega de concesiones en estas áreas, pero sólo para las nuevas, manteniéndose vigentes las que se hubieran constituido en años anteriores.
(3)
Fuera del SNASPE, en una parte de los 334 sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad vigentes (poco más de 14 millones de hectáreas) también se desarrollan actividades productivas industriales, como el caso de la Compañía Minera Cerro Bayo (hoy de la australiana Equus Mining) en el sitio Estepa Jeinimeni Lagunas de Bahía Jara, en Chile Chico. En éste incluso se emplaza un tranque de relaves en las cercanías del Lago General Carrera, área donde se siguen realizando prospecciones sin que se exija evaluación ambiental. Más aún, la trasnacional pretendía reactivar la mina Javiera, en Bahía Jara, depositando en la laguna Salitrosa (uno de los objetos de conservación del sitio) unos 580.000 m3 de agua contaminada extraída desde los túneles de la faena abandonada. El proyecto fue rechazado en agosto de 2022, luego de ser reevaluado ambientalmente por decisión del Tribunal Ambiental de Valdivia en un fallo que ratificó la Corte Suprema.
Ya un análisis de 2018 de Chile Sustentable (basado en Praus, S., M. Palma y R. Domínguez: «La situación jurídica de las actuales áreas protegidas de Chile», 2011), estableció que «de un total de 173 áreas estudiadas de diversas categorías (parque nacional, reserva forestal, reserva nacional, monumento natural, santuario de la naturaleza, reserva de la biosfera, sitio Ramsar, área marina y costera protegida, reserva marina y parque marino), en 73 de ellas (42%), se ha desarrollado o ha habido intenciones de desarrollar actividades industriales en su interior (minería, proyectos hidroeléctricos, concesión eléctrica, otorgamiento de derechos de agua, gasoductos, entre otros), en desmedro de sus objetivos de conservación». Es en este contexto que se debe abordar una de las principales críticas al SBAP, que permite concesiones y actividades industriales en áreas protegidas. Y eso es cierto, pero sólo en parte. Primero, porque hay una contradicción al respecto en el propio texto, lo cual revisaremos más adelante. Y, segundo, porque omite que algo de esto ya ocurre en las actuales áreas bajo protección oficial. En ocasiones, con evaluación ambiental; en otras, no.
***
Tal es la realidad de las áreas protegidas hoy. El punto de partida de una discusión que se reinició en marzo y que augura un intenso debate, uno más de los que la iniciativa ha debido sortear en casi nueve años de tramitación. Porque el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas ha ido mutando a medida que avanza su tramitación. En algunos momentos, más protector de la Naturaleza; en otras, más permisivo.
Lo cierto es que desde quienes vivimos día a día la fragmentación de los territorios, junto a sus efectos no sólo en la naturaleza sino también en las comunidades que de ella dependemos, esperamos que los legisladores tengan claridad de lo que está en juego: el futuro del país y sus habitantes.
Por una parte, se requiere rechazar el articulado que permite que actividades industriales, mediante la figura de concesiones sectoriales, sigan apropiándose de lo que es de todos y todas. Que persistan en transformar en zonas de sacrificio lo que está dentro y fuera de lo que como país decidimos proteger.
Y, además, reconocer automáticamente todos los sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad sin decreto ministerial mediante. No hacerlo dejará a la deriva 14 millones de hectáreas del territorio nacional, sujetas a posibles intervenciones en algunos casos irreversibles.
Es en este contexto que la Comisión de Medio Ambiente comenzó su trabajo.
El debate ya ha sido intenso [2]. En la reuniones los representantes del gremialismo ya dejaron en claro que una de sus banderas de lucha será blindar las concesiones de la salmonicultura vigentes en múltiples áreas protegidas, forzando la realización de audiencias para escuchar «a los salmoneros, que son uno de los perjudicados con algunas determinaciones, que tienen todo el derecho de venir», según dijo Iván Moreira este mes. Asimismo, en una estrategia que retrasaría más aún el avance del proyecto, la colectividad impulsa que se envíe el proyecto a la Comisión del Trabajo para revisar temas laborales.
Claramente, se podría pedir mucho más allá del reconocimiento de los sitios prioritarios y el rechazo a las concesiones sectoriales, pero estos son aspectos fundamentales que podrán hacer la diferencia entre un proyecto que es un avance y uno que no sólo estanca, sino que nos hace retroceder.
La crisis climática es parte de una crisis superior, la ecológica. Dejemos de ser parte del problema, y sumémonos a la solución.
LO QUE DICE HASTA HOY EL SBAP:
El nuevo Sistema Nacional de Áreas Protegidas, según el proyecto como salió de la Cámara de Diputados, redujo a seis las categorías: reserva de región virgen; parque nacional (que puede ser área un terrestre, acuática, marina, insular o continental, generalmente amplia); reserva nacional, monumento natural, área de conservación de múltiples usos; y área de conservación de pueblos indígenas. Se agregan los bienes nacionales protegidos, los sitios Ramsar, las reservas marinas y los santuarios de la naturaleza, que deberán someterse a un proceso de homologación a las mencionadas categorías de protección. La iniciativa que en 2019 aprobó el Senado contemplaba un artículo que consolidaba la figura de concesiones menos invasiva: «En beneficio de los objetivos del sistema, el Servicio podrá otorgar concesiones en áreas protegidas situadas en bienes fiscales para actividades de investigación científica, educación o turismo que requieran la instalación de infraestructura y tengan una duración mayor a un año» (art. 83, que pasó a ser 79 luego de tramitarse en la Cámara de Diputados).
Sin embargo, el 96 (hoy 92) se abrió a que las concesiones sectoriales «destinadas a fines distintos a los establecidos en el artículo 83 y que recaigan en áreas protegidas se regirán por sus leyes respectivas». Y acto seguido señalaba: «No obstante, para el otorgamiento de concesiones se requerirá que el área cuente con un plan de manejo y que la respectiva actividad sea compatible con los objetivos de la categoría, el objeto de protección y el referido plan de manejo del área». Este segundo párrafo fue un paliativo no muy tranquilizador, ya que de todas formas abría la puerta a la intervención industrial y extractiva en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas aunque todavía existen artículos específicos (que siguen vigentes) que mantienen a firme en el proyecto que tanto en los parques nacionales como en las reservas de región virgen y los monumentos naturales «se prohíbe la explotación de recursos naturales con fines comerciales» (arts. 57 al 60, hoy 57 al 59). El problema es que las concesiones sectoriales no hacen distingos, y se permiten en todas las categorías. En la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara se eliminó lo de las concesiones sectoriales aprobadas por el Senado, agregando un artículo 93 que establece sólo como excepción las que permitan «usos sustentables por parte de comunidades locales e indígenas y para la ejecución de obras de conectividad y servicios básicos indispensables para estas comunidades». Pero en la Comisión de Agricultura -con los votos de la derecha y del Partido de la Gente- en sesión del 16 de agosto de 2022 se reintegró la versión del Senado, aprobando al artículo 92 que sí permite concesiones sectoriales. En el fondo, hay una clara incoherencia entre el 92 y el 93. En este sentido, las concesiones para educación, turismo y ciencia no son consideradas sectoriales dado que es una figura que administrará el propio SBAP y no otros servicios.
Una incongruencia similar ocurre con los actuales sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad. El artículo 29 determina que éstos deberán ser reconocidos expresamente como tales por el Ministerio del Medio Ambiente mediante decreto supremo, por lo cual una vez que entre en vigencia la normativa perderían automáticamente tal categoría mientras no se materialice el acto administrativo de la cartera. Sin embargo, el artículo octavo transitorio establece que «mientras no se realice la planificación ecológica referida en el artículo 28, se entenderá que son sitios prioritarios para la conservación aquellos identificados en la Estrategia Nacional de Biodiversidad y en las Estrategias Regionales de Biodiversidad. Con todo, la planificación ecológica deberá mantener la condición de tales sitios».
Estos artículos son parte de los que están en revisión hoy en el Senado y que probablemente, junto a otros, pasarán a Comisión Mixta. En una tarea que se prevé será dura.
NOTAS Y REFERENCIAS:
[1] Así, a falta de norma específica, estos territorios se gestionan a partir de la Ley de Bosques (Decreto Supremo 4.363, de 1931), la Convención de Washington para la protección de la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales de América (de 1940, ratificada por Chile en 1967 mediante el Decreto 531), el Decreto Ley 1.939 que regula la adquisición y administración de bienes del Estado (1977), la Ley 17.288 de Monumentos Nacionales (1970), el Código de Minería (Ley 18.248, de 1983) y la Ley 20.657 de Pesca Acuicultura (2013), entre otras.
Y, por cierto, la Ley 18.348 (1984) que creó la Corporación Nacional Forestal (Conaf), continuadora institucional de la Corporación de Reforestación que nació el 13 de mayo de 1970 y cuyos estatutos fueron modificados en 1973.
En 2010 se promulgó la Ley 20.417 que creó el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Dos años después, mediante la Ley 20.600, se instituyen los Tribunales Ambientales.
Y en el ámbito de la protección ambiental garantizada en el artículo 19 número 8 de la Constitución está la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, el Decreto 1.963 (1995) que aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica (de 1992, suscrito en el marco de la Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro), el Decreto Ley 873 (1975) que Aprueba la Convención Sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres de 1973, entre otras.
[2] La presidenta Paulina Núñez (RN) presidió las cuatro primeras sesiones, donde participan también la senadora Isabel Allende (PS) y sus pares Juan Ignacio Latorre (RD), Sergio Gahona (RN) y José Miguel Durana (UDI, a quien se ha sumado Iván Moreira). La presidencia cambió el 14 de marzo, quedando a cargo el senador RD Juan Ignacio Latorre.
