Los riesgos de hablar de «terrorismo» en la Araucanía

Incluso el deber del Estado de proteger los derechos humanos tiene límites, recuerda esta columna para CIPER de un abogado especialista en el tema: «Es precisamente por esto que la alusión del presidente Boric a la existencia de terrorismo en la Araucanía se vuelve compleja y, hasta cierto punto, riesgosa. Ello, por cuanto, la llamada Ley Antiterrorista presenta, todavía hoy, elementos sustantivos y procesales que vulneran el estándar internacional de derechos humanos en la materia.»

La reciente visita del Presidente de la República a la Araucanía estuvo precedida por diversos atentados incendiarios —incluida la quema de una escuela rural, presuntamente por la Resistencia Mapuche Malleco—, y se vio marcada desde un inicio por la declaración el día de su llegada [foto superior], en torno a que en la zona «ha habido actos de carácter terrorista» (poniendo como ejemplo el atentado contra el Molino Grollmus y reivindicado por la Resistencia Mapuche Lafkenche).

Aunque comprensible desde el punto de vista político, aquella frase del presidente Boric no deja de ser problemática para la perspectiva del Derecho Internacional de Derechos Humanos (DIDH), pues puede subentenderse como una referencia a la (discutida) Ley Nº18.314, conocida como «Ley Antiterrorista».

Como evidencian los ataques registrados durante la visita presidencial, el nivel de violencia en la Araucanía se ha incrementado considerablemente durante los últimos cinco años. Aunque ya en 2014 el entonces relator de Naciones Unidas sobre el terrorismo, Ben Emmerson, advertía que el conflicto entre el Estado chileno y parte del pueblo mapuche podía agravarse hasta llegar a una escala «regional de gran envergadura, salvo que se adopten medidas urgentes para hacer frente no solo a las manifestaciones de la violencia, sino también a sus causas fundamentales», los distintos gobiernos posteriores mantuvieron un enfoque centrado en represión y criminalización de la protesta mapuche y el control del orden público, sin abordar seriamente las «causas fundamentales» de esa violencia.

Sea por los efectos de estas mismas dinámicas represivas, por la fragmentación en los movimientos que ello produjo o las dificultades para dar una respuesta institucional a las demandas territoriales mapuche, lo cierto es que los niveles de violencia «política» en la Araucanía se han elevado significativamente. Sin embargo, la constatación de esa realidad innegable no hace aconsejable recurrir a palabras tales como ‘terrorismo’ para definirla, por razones que paso a detallar a continuación.

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Según detalla el capítulo «Diferentes formas de violencia, uso de la fuerza y derechos en territorios mapuche» del Informe Anual sobre Derechos Humanos UDP 2022, si antes las acciones de protesta mapuche se concentraban en ataques a maquinarias y camiones forestales, actualmente el repertorio incluye atentados contra cabañas, escuelas, iglesias, cortes de ruta, y otros. Más todavía, como muestran el caso del Molino Grollmus o el homicidio de Eleodoro Raiman en Contulmo (2019), algunas acciones han afectado la vida e integridad de las personas. De igual forma, es observable un aumento de la violencia «delincuencial» asociada al robo de maderas, drogas y otros delitos; y que la autoridad en diversas instancias ha calificado como «crimen organizado».

Ante este escenario, evidentemente las obligaciones del Estado incluyen tomar medidas para proteger los derechos humanos de todas las personas. En otras palabras, debe actuar «no sólo contra las violaciones de los derechos […] que cometan sus agentes, sino también contra los actos que cometan particulares o entidades y menoscaben el disfrute de los derechos» [Comité de Derechos Humanos 2004]. Ello implica «la emisión de normas penales y el establecimiento de un sistema de Justicia para prevenir, suprimir y castigar la privación de la vida como consecuencia de actos criminales», así como «prevenir y proteger a los individuos de actos criminales de otros individuos e investigar efectivamente estas situaciones» [Corte IDH 2006]. En particular, la amenaza que suponen para la paz, la seguridad y el propio respeto a los derechos humanos las acciones de índole criminal o terrorista impele al Estado a «asegurar que los autores de actos terroristas sean detenidos y enjuiciados» [ONU 2006, párrafo II.3].

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Ahora bien, el cumplimiento de este deber tiene límites. En concreto, la persecución de la responsabilidad por actos terroristas debe realizarse en «conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho nacional e internacional, en particular las normas de derechos humanos» [Ibíd]. Es precisamente por esto que la alusión del presidente Boric a la existencia de terrorismo se vuelve compleja y, hasta cierto punto, riesgosa. Ello, por cuanto, la Ley Antiterrorista presenta, todavía hoy, elementos sustantivos y procesales que vulneran el estándar internacional de derechos humanos en la materia.

Uno de ellos es justamente la definición de qué hechos corresponden a delitos terroristas. Como explica el Informe UDP 2022, la Ley Nº18.314 enumera una serie de delitos que se constituirían como «terroristas» cuando tengan la finalidad de producir temor en la población o una parte de ella (Arts. 1 y 2). El carácter subjetivo y amplio de esta definición es problemático. Así, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha estimado que, aun tras las reformas que experimentó esta legislación durante los años 2010 y 2011, «se mantienen en vigor los problemas de amplitud, vaguedad, imprecisión y falta de diferenciación con otros tipos penales», que hacen que esta definición sea contraria al principio de legalidad [Art. 9, CADH; Art. 15Nº1, PIDCP]. De igual forma, el Relator Emmerson observó en su informe sobre Chile que «la modificación de 2010 no define el bien jurídico protegido y mantiene una referencia a derechos y conductas ya previstos y protegidos por el derecho penal común» [párrafo 44]. En los últimos años, las observaciones de diversos órganos de tratados del Sistema Universal de Protección de Naciones Unidas han refrendado estos juicios. El Comité contra la Tortura (CAT, por sus siglas en inglés), en sus observaciones finales de 2018, expresó su preocupación por la amplitud y vaguedad de la tipificación de los delitos de terrorismo contenida en la Ley 18.314. En 2021, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial recomendó a Chile revisar la Ley Antiterrorista de manera que «especifique exactamente que [sic] delitos terroristas cubre, y que se adapte a los estándares internacionales».

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Dada esta amplitud y abstracción del tipo penal de la Ley Antiterrorista, no es de extrañar que solo existan dos condenas por esta ley en el contexto del conflicto entre el Estado y una parte del pueblo mapuche [Cortés 2019, p. 7]. Si se tienen en cuenta las sentencias dejadas sin efecto por la Corte Suprema, en cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Norín Catriman, resulta que las únicas condenas son aquellas dictadas en juicio abreviado contra un informante policial. En suma, la amplitud del tipo penal de la Ley 18.314 hace que sea muy difícil determinar cuándo nos encontramos ante un delito de índole «terrorista»; lo que, se ha dicho, vulnera el principio de legalidad.

Por cierto, ha sido el propio gobierno el que, tras los dichos del Presidente, ha descartado el uso de esta legislación de excepción como forma de abordar la violencia en la Araucanía. El subsecretario del Interior, Manuel Monsalve, por ejemplo señaló que la Ley Antiterrorista era una herramienta legal «muy ineficaz». Por su parte, el propio presidente Boric enfatizó que no se haría uso de esta legislación, sino que se estaba trabajando en una ley contra el crimen organizado. Desde el punto de vista del DIDH, el no invocar nuevamente la Ley Antiterrorista actual es claramente la respuesta correcta.

No obstante, y aun cuando muchos aspectos se crucen, vale interrogarse si sería idóneo tratar delitos que se han calificado como «terroristas» desde una lógica netamente de crimen organizado. Lo indicado pareciera ser, más bien, reformar la Ley 18.314 para adecuarla a estándares de derechos humanos. Al fin, el haber calificado como «terroristas» ciertos delitos en la Araucanía hace que la no utilización de esta ley pueda resultar, cuando menos, contraintuitiva para una parte de la población, y, por lo mismo, que no ayude a un mejor abordaje de la problemática.

Hechos como los ocurridos en el Molino Grollmus son, sin duda, gravísimos. Por ende, como parte de su mandato de proteger los derechos humanos, el Estado tiene el deber de perseguir adecuadamente a los responsables para determinar su sanción. Con todo, cabe preguntarse la necesidad que tenía el Presidente de retomar un discurso político sobre «terrorismo en la Araucanía» que no puede ser amparado en una herramienta jurídica idónea para la determinación y persecución de dicha clase de delitos.