Política migratoria: un balance

Si se evalúan los últimos cinco años de políticas públicas sobre migrantes en nuestro país se observan avances y también vicios persistentes, sostiene esta columna para CIPER desde el Servicio Jesuita a Migrantes: «El efecto simbólico que ocasionan las medidas punitivistas incide negativamente en la percepción que la población migrante tiene acerca de su rol en la sociedad, derivando en lo que podría denominarse como un estatus disminuido de ciudadanía».

El balance migratorio de los últimos cinco años en Chile nos obliga a revisar críticamente la forma en que estamos enfrentando lo que a estas alturas constituye una real crisis humanitaria. En este contexto, el Observatorio de Migraciones y Movilidad Humana [1] ha elaborado un diagnóstico de la situación, con el objeto de generar un conjunto de propuestas que permitan abordar esta coyuntura y los desplazamientos forzados que están llegando al país. 

I. CONTEXTO NACIONAL

Chile se encuentra en un momento complejo para decidir el futuro de la política migratoria. Los ingresos por paso no habilitado (IPNH) han aumentado progresivamente: mientras que en el año 2019 se registraron 8.489 casos, en el 2020 la cifra se duplicó, llegando a 16.848 casos. En el año 2021, por su parte, se alcanzó un máximo histórico con 56.586 casos y los datos hasta agosto del 2022 registran 38.410 casos, una cantidad superior a los contabilizados en el año 2021 a la misma fecha (27.469). 

Analizando en detalle la composición de los flujos de ingreso por paso no habilitado desde enero de 2021 hasta agosto de 2022, las nacionalidades más prevalentes son Venezuela (75%), Bolivia (12%), Colombia (5%) y Haití (3%), agrupando un 96% de dichos registros. Esto nos indica una primera matriz de análisis: todos los países mencionados han estado marcados por fracturas sociopolíticas. La descomposición del Estado venezolano, las protestas que se extendieron desde febrero hasta noviembre del 2019 en Haití [2], la crisis política de Bolivia en noviembre del 2019 y la prevalencia de la violencia política en Colombia configuran contextos de vulneraciones graves a los derechos de las personas, dando lugar a éxodos y flujos migratorios de alta complejidad.

La crisis climática es otra variable a considerar como factor de desplazamiento, principalmente en regiones impactadas por la degradación del suelo y desastres medioambientales que afectan la matriz económica y agudizan problemas socioeconómicos estructurales preexistentes en diversos países, precarizando el acceso a medios de subsistencia para la población en general [BARBOSA 2020; MONTALVO y ROMÁN 2021].

La conjunción de factores expuestos ha generado flujos de movilidad internacional altamente precarizados. Las personas que se encuentran en esta condición se exponen a situaciones de vulnerabilidad y grave peligro, forzándolas a ingresar a Chile por vías irregulares para escapar de las consecuencias sociales de la violencia estructural y las carencias económicas de sus países de origen o de residencia habitual. Lo anterior hace inviable analizar la migración proveniente de estos países únicamente a través del prisma económico o securitario. 

II. LA INSTITUCIONALIDAD CHILENA ANTE LA COYUNTURA

La institucionalidad chilena en materia migratoria y de refugio se encuentra en un proceso importante de cambio que puede convertirse en una ventana de oportunidad para abordar con éxito la actual coyuntura a través de una óptica intersectorial. Para evaluar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado chileno en materia de protección internacional, es importante diferenciar entre la concreción de tales compromisos en términos legislativos y la implementación de los mismos a través de los órganos de la administración del Estado. 

(1) Dimensión legislativa: desde el punto de vista de la legislación, la ley 21.325 representa un avance significativo en relación al decreto ley 1.094. En primer lugar, porque se trata de una ley debatida, promulgada y publicada en democracia, fruto de una negociación entre los distintos actores relevantes. En segundo lugar, porque transparenta un diálogo entre los distintos enfoques para abordar la migración en el país: la ley 21.325 mantiene la perspectiva centrada en un mirada de seguridad nacional, incorporando también un enfoque utilitarista respecto de migración de fuerza laboral calificada y no calificada; paralelamente también desarrolla una perspectiva de acceso a derechos sociales y prestaciones provistas por el Estado a la población migrante, asegurando además garantías asociadas a la idea de debido proceso administrativo y judicial [ANDRADE 2022]. 

En un sentido similar, la ley 20.430 sobre protección de refugiados consolida, a nivel legal, los compromisos que el Estado de Chile ha adoptado a nivel internacional. Si bien esta ley representa un avance significativo respecto de los estándares internacionales recomendados por organismos vinculados a Naciones Unidas (ONU), tanto ese cuerpo normativo como el decreto 837 que contiene el reglamento de dicha ley, presentan algunos elementos que han sido objetados por los tribunales de justicia chilenos [3]. 

(2) Dimensión administrativa: en términos de la implementación de la legislación migratoria por parte de los órganos de la administración del Estado, el análisis desarrollado en el policy paper permite mostrar que existe una disociación entre las expectativas normativas planteadas en la legislación y la concreción de estas por parte de la administración. En este sentido, la desafiante tarea de implementar estándares de protección y de regularización de la población migrante en consonancia con los compromisos legales e internacionales del Estado chileno, ha sido en la práctica parcialmente desplazada por una cultura institucional que habitualmente emplea medios punitivos como forma de plantear la interacción entre el Estado y las personas migrantes. 

Corresponde a este respecto mencionar la obstaculización de la formalización de solicitudes de refugio, exigiéndose requisitos no contemplados en la legislación [4]; los retrasos en la tramitación de permisos de residencia temporales y definitivos; y la denegación sistemática de acceso al procedimiento administrativo de solicitud de la visa de responsabilidad democrática por una decisión política de la autoridad administrativa, infringiendo con ello la misma normativa dictada por el poder ejecutivo al respecto, citando el informe 828 de la Contraloría General de la República [5]. 

El uso de atribuciones excepcionales, tales como el otorgamiento de visas orientadas a personas procedentes de ciertos países en concreto, o la regularización por decisión discrecional del poder ejecutivo de ciertos casos en particular, ha operado como un incentivo para desatender la normal operatividad del procesamiento de permisos de residencia temporal y definitivo durante los últimos años en el país. En efecto, la institucionalidad en materia de migración exhibe un déficit de cumplimiento no solo en lo referente a plazos de tramitación, sino también en lo concerniente a la interpretación de la legislación en materia migratoria en armonía con los principios que orientan el debido proceso administrativo. 

III. CONSIDERACIONES FINALES Y PROPUESTAS

El examen de las decisiones tomadas en la política pública en materia de migración nos muestra que, durante los últimos cinco años, ha prevalecido una marcada visión punitivista en la implementación de la legislación por parte de la autoridad administrativa. Esta aproximación interpreta a las garantías presentes en la legislación migratoria de forma restrictiva y supeditada al resguardo de lo que la autoridad percibe como seguridad nacional y orden público. El efecto simbólico que ocasionan las medidas administrativas de orientación punitivista en la población migrante incide negativamente en la percepción que este grupo tiene acerca de su rol en la sociedad, derivando en lo que podría denominarse como un estatus disminuido de ciudadanía, o en la parcial ilegalización de la condición migratoria como una forma estable de interacción entre la población objetivo y el Estado chileno.

De esta forma, por ejemplo, la persona migrante puede no acudir a un centro de atención de salud comunal o gestionado por el Estado central, bajo la creencia de que hacerlo la puede exponer a ser expulsada del país (pese a que esta creencia es contraria a las protocolos y prácticas desarrollados por el Estado chileno al respecto). Asimismo, una persona migrante en situación irregular puede decidir continuar en dicha condición ante la incertidumbre generada por procedimientos de tramitación de permisos de residencia que se prolongan por un periodo indeterminado, razonamiento que también puede aplicarse a personas potencialmente interesadas en solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado en el país.

La paradoja de una aproximación punitiva a la política migratoria es que genera resultados contraproducentes desde el punto de vista del control de los flujos migratorios. Tal como explicitamos al principio de este escrito, esta clase de medidas ha sido implementada desde el año 2012 y se ha extendido en cantidad y variedad a través de distintos órganos del Estado administrativo desde el 2017 en adelante; no obstante lo anterior, los ingresos por paso no habilitado conocidos han registrado un sostenido aumento durante el mismo periodo.

Es a causa de los efectos contraproducentes del enfoque que el policy paper elaborado por el Observatorio de Migraciones y Movilidad Humana  sugiere una serie de medidas para rebalancear el enfoque del Estado en relación a la migración en el país, promoviendo así un enfoque integrado entre las distintas miradas que se encuentran contenidas en la legislación en materia migratoria. A su vez, se contienen allí propuestas orientadas a gestionar los complejos flujos migratorios desde una óptica que permita su inclusión a la economía nacional de forma rápida, garantizando los derechos de las personas migrantes a nivel administrativo y permitiendo volver a instalar mecanismos estables de gestión migratoria en la frontera, con un acento en los mecanismos de protección internacional [el policy paper completo se encuentra disponible en la página web oficial del Observatorio de Migraciones y Movilidad Humana y en el portal <migraciones.cl>]. 

NOTAS Y REFERENCIAS: