¿Por qué la propuesta de nueva Constitución elimina el Senado?

Convencionales que impulsaron la eliminación del Senado -y su reemplazo por una inédita Cámara de las Regiones- argumentan que la actual Cámara Alta replica las mismas funciones legislativas de los diputados, lo que duplica el proceso de tramitación de las leyes. Además, critican que históricamente ha sido más conservadora y ha tenido una baja integración de mujeres. Los detractores dicen que se elimina un contrapeso para la Cámara de Diputados y se debilita la figura del Presidente de la República.

La eliminación del Senado -y su reemplazo por la Cámara de las Regiones- es uno de los puntos de la propuesta constitucional que ha provocado más críticas en el mundo político. En abril de este año esta fue la discusión que llevó al entonces convencional y expresidente de la Democracia Cristiana, Fuad Chahin, a desmarcarse de la mesa de negociación que se instaló en la Comisión de Sistema Político de la Convención: “Tengo una discrepancia de fondo profunda”, argumentó en ese momento, refiriéndose a la propuesta que finalmente acordó el pleno. Las críticas a la extinción de la Cámara Alta no provienen sólo de los sectores que adhieren al Rechazo, sino también desde las filas del Apruebo, especialmente de representantes del PS y PPD. 

La reticencia de los partidos más tradicionales parece lógica, si se considera la cantidad de senadores que tienen, los que se verían obligados a dejar su cargo si el texto propuesto es aprobado. El PPD, por ejemplo, cuenta con una bancada de seis integrantes en la Cámara Alta (entre militantes e independientes afines) y la presidenta de ese partido, Natalia Piergentilli, ha manifestado su oposición a esta reorganización del sistema político. 

Según Piergentilli, el debate en la Convención en torno a este punto no estuvo bien orientado: “Siento que la Convención partió diciendo ‘hay que matar al Senado, porque es una instancia oligárquica y porque ralentiza la ejecución de los proyectos’, dos cosas que, a mi juicio, no son ciertas”. La dirigenta apunta a que las fuerzas de izquierda tomaron una postura “dogmática”, ya que desde un inicio abogaron por un Poder Legislativo unicameral. 

CIPER conversó con representantes del Apruebo y el Rechazo que integraron la Comisión de Sistema Político para entender por qué se decidió poner fin al Senado y cuáles son los efectos que, en ambos sectores, atribuyen a esta medida. 

LO VIGENTE Y LO QUE SE PROPONE

El Capítulo V de la Constitución vigente define al Congreso Nacional como bicameral, compuesto por la Cámara de Diputados y el Senado. En el artículo 53 se señalan las atribuciones de la Cámara Alta: conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados realice, consentir o no los actos del Presidente de la República cuando la Constitución o la ley lo requiera, declarar la inhabilidad del Presidente de la República o electo cuando un impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus funciones y dar su dictamen al Presidente en los casos en que éste lo solicite. 

La propuesta de nueva Constitución define que el Poder Legislativo estará compuesto por el Congreso de Diputadas y Diputados y por la Cámara de las Regiones (art. 251). Esta última, que reemplaza al Senado, estará integrada por los representantes regionales, quienes durarán cuatro años en sus cargos (en lugar de los ocho años de los actuales senadores) y se elegirán por votación popular junto a las autoridades comunales, tres años después de las elecciones presidenciales y de diputados. 

La edad mínima para integrar la nueva cámara será de 18 años, en lugar de los 35 años que se exigen para entrar al Senado. Otro requisito será tener residencia en la región que se representa por no menos de cuatro años. 

La diferencia más importante con el sistema actual, y la que provocó más desacuerdos en la Convención, es que esta cámara no participará en la tramitación de todas las leyes, sino que solo en “las leyes de acuerdo regional”. Estas últimas incluyen las normas de la estructura orgánica del Estado, las reformas constitucionales, las leyes que dan forma a los órganos autónomos, las leyes que regulan el Estado regional y otras normas que sean de interés regional, entre otras.

Una atribución exclusiva de la Cámara de las Regiones será actuar como jurado en las acusaciones que entable el Congreso de Diputadas y Diputados, donde “se limitará a declarar si la persona acusada es o no culpable”.

Además, estará compuesta de manera paritaria, incluirá escaños reservados para los pueblos originarios y todas las regiones deberán tener la misma cantidad de representantes, la que no podrá ser inferior a tres. Los representantes regionales estarán obligados a rendir cuenta periódicamente ante la asamblea regional de su zona, órgano que reemplazará a los actuales Consejos Regionales (CORE). 

ARGUMENTOS PARA LA ELIMINACIÓN

Alondra Carrillo es psicóloga e integró la Convención como independiente, formando parte del sector de Movimientos Sociales Constituyentes (MSC). Ella integró la Comisión de Sistema Político y cuenta que en esa instancia inicialmente se expusieron diferentes diagnósticos, con el objetivo de analizar la dimensión política de la crisis que atravesaba el país. Luego, dice, y en función de esos primeros intercambios, abordaron cuál sería el mejor régimen político para hacerse cargo de los problemas que identificaron. 

Rápidamente, cuenta la exconvencional, se descartó el parlamentarismo propuesto por el Frente Amplio. En el debate, dice Carrillo, los sectores de derecha planteaban un régimen “lo más semejante a lo que tenemos hoy”, mientras que “el resto de las fuerzas políticas reconocieron que el Poder Legislativo está constituido de modo tal que es estructuralmente un régimen ineficaz”. 

Una de las principales críticas que compartían en el ala progresista de la comisión, según Carrillo, era que el Congreso funciona con dos “cámaras espejo”, lo que hace ineficiente la función legislativa: “La Cámara de Diputados y el Senado tienen básicamente las mismas funciones legislativas, lo que produce que el trámite legislativo se repita dos veces”. Otras críticas apuntaban a que esta duplicidad aumenta el gasto en dietas y asignaciones para la labor parlamentaria (siendo los sueldos de los senadores de los más altos que se pagan con fondos públicos) y a que el Senado históricamente ha tenido una muy baja participación de mujeres.  

– No podemos desconocer que el Senado es una instancia donde se concentran los sueldos más elevados, donde está la menor cantidad de participación de mujeres en la historia democrática de nuestro país y donde se han concentrado también los apellidos que la han integrado-, resume la exconvencional.

Como solución, el sector de Carrillo propuso el unicameralismo. Sin embargo, esa alternativa sólo consiguió la mayoría mínima para aprobarse en la comisión, pero no logró los votos necesarios en el pleno. Eso dio inicio al debate que provocó intensas negociaciones y que terminó por alejar a figuras como Fuad Chahin. Ese debate, cuenta Alondra Carrillo, permitió dar forma a la propuesta de la Cámara de las Regiones: 

– Es una cámara que no es un espejo que replique las tareas de lo que será el Congreso de Diputadas y Diputados, sino que es una segunda cámara coherente con el diseño de Estado regional y cuya principal diferencia radica en su integración y atribuciones. 

-Desde la derecha, e incluso desde algunos partidos por el Apruebo, como el PPD, dicen que hubo una posición casi dogmática sobre la eliminación del Senado, sin argumentos de peso, y que no fue fruto del diálogo. 

-Eso no es cierto. El PPD, por ejemplo, tuvo una escasa representación en la Convención por decisión popular. Tampoco estuvo particularmente presente en el debate de la comisión. Entonces, imagino que esas críticas pueden deberse a desconocimiento, porque el debate estuvo orientado a cómo construimos un régimen político y un Poder Legislativo eficaz, representativo de la voluntad mayoritaria y, al mismo tiempo, capaz de compensar la profunda inequidad territorial en la distribución poblacional del país. 

La Cámara de las Regiones, señala la exconvencional, será una suerte de foro de representación regional, donde todas las regiones tendrán el mismo número de escaños, habrá paridad de género y presencia de pueblos originarios: “El diseño del sistema político es el resultado de un profundo debate y construcción democrática que se dio de manera inédita. Nunca un órgano elegido por representación popular había tenido la posibilidad de construir el diseño del sistema político que queremos para el país”.

– Los detractores argumentan que las atribuciones de la Cámara de las Regiones son muy pocas y que no será contrapeso a lo que decidan las diputadas y diputados. 

– La Cámara de las Regiones tendrá un rol crucial en las leyes de acuerdo regional, que es un listado bastante extenso, no es acotado. Luego de que esas leyes sean tramitadas por el Congreso de Diputadas y Diputados, pasarán a la Cámara de las Regiones, la que votará si está de acuerdo o efectúa enmiendas. Si no existe acuerdo (entre ambas cámaras) se efectúa una comisión mixta. El sentido de esta reorganización es lograr un equilibrio entre la eficacia de la labor legislativa y la expresión de las mayorías populares representadas proporcionalmente en el Congreso de Diputadas y Diputados. Es decir, un Congreso que tiene afinidad con el principio democrático de “una persona un voto”, pero que, al mismo tiempo, lo equilibra con una mirada de las regiones en aquellas materias que por su contenido sean especialmente relevantes para ellas.

ARGUMENTOS DEL RECHAZO

Raúl Celis (RN), exconvencional y exintendente de Valparaíso en el primer gobierno de Sebastián Piñera, también integró la Comisión de Sistema Político. Pero él, al igual que la presidenta del PPD, asegura que la izquierda tuvo una postura poco dialogante desde un inicio: “La mayoría estaba por un sistema unicameral, porque eso era lo que quería el Frente Amplio y el Partido Comunista, que estaban unidos con los movimientos sociales y los independientes. A diferencia del sistema bicameral que queríamos nosotros (la derecha) junto con el Partido Socialista y me parece que Independientes No Neutrales, aunque ellos cambiaban permanentemente de opinión. Todas las elecciones dentro de la comisión las perdimos por un voto y luego vino el fracaso estrepitoso en la primera pasada por el pleno, porque no tenían los votos”, relata. 

Según el exconvencional, la izquierda sólo se abrió a la creación de la Cámara de las Regiones porque el unicameralismo no prosperó en el pleno, pero en un inicio esa cámara no tenía prácticamente ninguna atribución. “Después del segundo fracaso en el pleno se fueron incrementando las atribuciones de esta Cámara de las Regiones, hasta incluir las 15 materias que se le otorgaron como leyes de acuerdo regional. Fue pura negociación política para conseguir los dos tercios del pleno, pero eso nos dejó con una solución intermedia donde realmente no hay una segunda cámara que pueda hacer contrapeso al Congreso de Diputadas y Diputados”, argumenta el exintendente.

Para Celis, el sistema propuesto no es un bicameralismo real, sino que uno “extremo”, con muchos aspectos de unicameralismo: “Para nosotros es básica la existencia de una segunda cámara que tenga una representación regional, una lógica distinta, pero que además haga contrapeso a la representación poblacional de los diputados. Tal como está diseñado el sistema político, con un presidente debilitado al tener que compartir la iniciativa de leyes en materia de gasto, al tener limitadas sus atribuciones de veto, la única forma de equilibrar eso es con dos cámaras. Por algo el presidencialismo en todo el mundo normalmente tiene dos cámaras”.

Según Celis, las motivaciones de la izquierda “no tuvieron nada que ver con la agilidad en la tramitación” ni con el concepto de “cámaras espejo”.

– Creo que lo que había detrás de la postura de un sector de la izquierda era el hecho de que el Senado está en manos de la oposición, que aquí lo que pesó fue cómo estaban las fuerzas electorales representadas en las distintas cámaras. 

– Pero el Senado históricamente ha sido más conservador, con menos mujeres y nula presencia de pueblos originarios. 

-El Senado históricamente ha sido, si uno quiere decirlo, más conservador, pero es vital, porque como las elecciones de senadores y diputados van desfasadas, una (cámara) controla a la otra. O sea, hay una elección a la mitad del periodo y esa elección es un verdadero plebiscito de cómo lo está haciendo el gobierno y normalmente sirve para contrapesar los excesos de una determinada administración. Con un solo Congreso de Diputadas y Diputados corres el riesgo de que, si tiene mayoría el Presidente, cosa que es muy difícil que pase, vas a tener un dictador, porque la que gobierna en Chile va a ser la Cámara de Diputadas y Diputados. El presidente va a ser simplemente un ejecutor. Y si al revés, pasa lo que debiera pasar, que es un Congreso fragmentado, sin mayoría presidencial, vas a tener un Presidente que va a ser una especie de muñeco con muy pocas atribuciones, porque va a concentrar el poder real el Congreso de Diputados, y por eso es tan importante la segunda cámara.

Sin considerar el tema de las atribuciones, Raúl Celis reconoce que el resto de las medidas, como la paridad, la inclusión de escaños reservados y la rendición de cuentas ante las asambleas regionales, no representan problemas: “La clave no está ahí, está en que no es un contrapeso del Congreso de Diputadas y Diputados”, concluye.