(1) Hacia un Estado social y una república solidaria

«De un Estado que se observa como una entidad secundaria, accesoria, subsidiaria, se transita a uno al que se le atribuye un rol protagónico en la construcción del bienestar social.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

Chile es definido en el proyecto de nueva Constitución como «un Estado social y democrático de Derecho». En esa misma norma se afirma que nuestro país se constituirá como «una república solidaria».

Esta breve descripción constitucional es, sin lugar a duda, una de las declaraciones de mayor relevancia e impacto que podrá tener la nueva Carta. Permite exhibir, con total claridad, la construcción de un punto de inflexión entre el régimen jurídico y social de la Constitución actual y aquel que ahora aspiramos tener.

De un Estado que se observa como una entidad secundaria, accesoria, subsidiaria, se transita a uno al que se le atribuye un rol protagónico en la construcción del bienestar social.

El modelo de sociedad que la Constitución de 1980 imaginó es bastante conocido por todos nosotros. Se caracterizó por una liberalización desatada de servicios públicos hasta entonces provistos por el Estado, lo que en adelante impidió la adopción de soluciones solidarias frente a problemas comunes. En la provisión de servicios sociales la prioridad la tenía la libre búsqueda de éstos en el mercado, sin importar las condiciones de desigualdad que ésta pudiese arrojar.

El Proyecto de Nueva Constitución quiere cambiar ese modelo.

Este cambio, en verdad, no tiene nada novedoso para los estándares internacionales. Por el contrario, ha representado en la historia de nuestra civilización un estadio normal de desarrollo en la evolución de muchos países luego de que estos han percibido las consecuencias sociales de decisiones insolidarias frente a las principales necesidades de nuestra existencia. 

En un texto que Hermann Heller escribió en 1929 se mostró, tal vez por primera vez en Europa, cómo la versión tradicional del Estado de Derecho —aquella construida al alero de los principios liberales de la Revolución Francesa— comienza a ser superada y criticada como una perspectiva que dejó de conversar correctamente con las necesidades de la sociedad que emerge.

En efecto, la mirada tradicional posrevolucionaria del Estado de Derecho enfatizaba los controles jurídicos al Estado y la estabilidad de las relaciones jurídicas. No es extraño que en un Estado de Derecho así observado la regulación privada sea especialmente protectora de los vínculos y de las relaciones existentes. La propiedad privada, aquí, es una herramienta que estabiliza y fija posiciones jurídicas individuales. El lenguaje de la afectación a derechos adquiridos cumplía, en tal escenario, ese mismo objetivo conservador.

En ese Estado «liberal de Derecho», la potencia del Derecho Público —o, lo que es lo mismo, la intensidad de la acción estatal— se encuentra fuertemente disciplinada y constreñida. Lo importante son solo las libertades propias del individuo, que ningún proyecto común puede sacrificar. Tal como indica Carlos de Cabo (2006):

«… desde la perspectiva que aquí corresponde, a partir de esta configuración del sujeto se crean las bases de un sistema estructuralmente insolidario, en cuanto el sujeto lo es en sí y para sí exclusivamente, un absoluto en sí mismo y cuyo mecanismo central de participación, mediación y relación social es en y a través del mercado […]. En estas condiciones (y en cuanto el otro, no existe, sino como posible competidor o potencia enemigo), la desintegración social en sentido literal es el resultado, en cuanto quedan excluidos tanto los que no pueden participar, mediarse o relacionarse a través del mercado como los valores e intereses que no tengan que ver con el mercado». 

Este modelo liberal, que tanta rentabilidad tuvo en la época posrevolucionaria francesa, comienza a ser reexaminado con posterioridad a la Revolución Industrial, luego del nacimiento de una clase proletaria que se agrupa en partidos y sindicatos, y que accede a los parlamentos generando una legislación que le coloca coto a aquellos que abusaban de la posesión del capital, que a la sazón son los principales beneficiarios de aquellos «derechos adquiridos» y que venían oponiéndose continua y decididamente a una legislación social.

El primer factor que aparece en la época, y que motiva la revisión de la propuesta liberal, es el solidario. A fines del siglo XIX comienzan a aparecer por toda Europa leyes con una orientación clara en el sentido de socializar los riesgos derivados de la vida en general, y del trabajo en particular. La Employers Liability Act de 1880 en Inglaterra o el sistema de seguridad social obligatoria introducido por el canciller alemán Bismark en 1883 —aplicado primero a casos de enfermedad y luego ampliado a otras circunstancias como la vejez, invalidez o muerte— dan cuenta de una decisión de compartir o socializar los riesgos de la vida mediante fondos donde incluso participa de manera directa el Estado.

El segundo factor fue la amplitud de la cobertura social, principalmente en su construcción original alemana y posterior expansión europea. En un corto espacio de tiempo el aseguramiento en caso de enfermedad se va ampliando a la vejez, la muerte, la desocupación, la invalidez, la maternidad o, de manera general, otros tipos de infortunios. Lo mismo sucede con las personas sujetas a cobertura. Si en 1885 en Alemania solo un 9,8% de la población era beneficiaria de aquellos seguros (principalmente asociado a gremios), en 1915 ya lo es el 42,8%.

Luego de las convulsas primeras décadas del siglo XX, Europa retoma su agenda de políticas sociales, recargada por las desastrosas consecuencias de las dos guerras mundiales. Dichos conflictos, en efecto, habían mostrado la desprotección de las personas ante los riesgos de la vida social. 

«Inspirado en los principios de la llamada seguridad social y caracterizado por un aseguramiento nacional y de extensión universal (que tutela a todos los ciudadanos en cuanto tales y no por su pertenencia a una categoría específica) y por una red de servicios públicos, nacía, así, un tipo especial de Estado social, el welfare state o estado de bienestar» (Conti y Silei, 2013). 

En el apogeo de las ideas del Estado de Bienestar se consolida con inusitada fuerza en Nueva Zelandia y Reino Unido un servicio sanitario nacional, para luego continuar con los procesos de reforma a la educación y el nacimiento posterior de otros tipos de derechos sociales. Esa misma ampliación de cobertura social pudo observarse en Chile entre 1924 y 1973.

La evolución y consolidación posterior del Estado social se desapega de una versión simplemente aseguradora, y asienta sus fundamentos con base en tres ideas, muy bien expuestas por Esping-Andersen (1990): una ciudadanía social, la concesión de derechos sociales que decomodifican la posición del ciudadano, y una especial interrelación entre la actividad estatal, por un lado, y las decisiones del mercado y de las personas, por otro.

Finalmente, un tercer factor que fortalece la construcción de un Estado social es la habilitación de un aparato burocrático estatal preparado para gestionar eficientemente este conjunto de prestaciones de seguridad social. Este sistema burocrático constituye el gran aporte del Estado, portando para sí el funcionamiento de un sistema de prestaciones que en un comienzo es pagado principalmente por las deducciones al empleador y al trabajador, pero que luego pasan a ser prestaciones públicas asociadas a una nueva idea de ciudadanía social.

Que Chile se constituya como una república solidaria profundiza el punto de inflexión causado por la consagración del Estado social. Ella implica una comprensión distinta de aquello que nos une como sociedad. Tal como explica Giubboni (2012), la solidaridad dentro del Estado social se especifica en la forma «de la distribución intersubjetiva institucionalizada del Estado»; o, dicho de otra forma, el Estado social es la forma jurídica —la forma institucional— de la solidaridad.

Esa forma institucional no apunta a una solidaridad particular en la que cada persona colabora, en aplicación de sus principios morales, con el bienestar de otros de una forma relacionada con la beneficencia. Cuando la solidaridad se institucionaliza se transforma en solidaridad general, y esto es, a su vez, una nueva forma de legitimación de la ciudadanía. El nuevo valor de la idea de solidaridad, indica Rodotà (2014), «es ahora la referencia fundante del nuevo concepto de ciudadanía, comprendida como ese conjunto de derechos que acompañan a la persona en cualquier lugar donde ella se encuentre y donde el reconocimiento de esos derechos se hace ahora bajo una lógica solidaria que generaliza la inclusión del otro reforzando con ello el respeto a la igualdad».

La norma constitucional propuesta termina indicando que «es deber del Estado generar las condiciones necesarias y proveer los bienes y servicios para asegurar el igual goce de los derechos». Que dicha regla se encuentre en el artículo primero, luego de afirmar que Chile es un Estado social y que éste se constituye como una república solidaria, concretiza la gran diferencia entre el nuevo modelo y el anterior. Mientras en un estado subsidiario la concreción de los derechos es una cuestión contingente, un efecto supuestamente posible del respeto a las libertades, en un Estado social la concreción efectiva de esos derechos es el gran mandato público.

La Constitución, de esta forma, reconoce que no basta con la normatividad para que la desigualdad sea borrada ni en el corto ni el mediano plazo. Por el contrario, es necesario un rol activo del Estado en romper esa desigualdad imperante, en remover los obstáculos que mantienen ese conflicto. Tal como refieren Dogliani y Giorgi (2017) cuando relatan los fundamentos de la Constitución italiana a propósito del artículo 3º, norma similar a la nuestra, que hace referencia al rol activo que le corresponde al aparato público en un Estado social, «la novedad de la nueva norma está en el hecho de que la garantía de la igualdad no es solo una afirmación de principios destinada a mantenerse solo escrita en el texto constitucional, sino que, por primera vez, se reconoce el derecho a la igualdad social y económica —y con ello la necesidad de una intervención pública intensa más allá del complejo de instituciones existentes y de las fuerzas sociales— destinado a adecuar la realidad a las normas establecidas en la Constitución». La norma, entonces, no es solo un mandato para el legislador futuro, sino que el reconocimiento de que no basta con que las normas jurídicas reconozcan un derecho. Debemos reconocer que ello no cambia la realidad sino que se necesitan acciones positivas para que ese conflicto entre normatividad y realidad se disuelva. Tal como afirmaba Basso, autor intelectual del artículo 3º de la constitución italiana, aquella norma «pone de relieve en el texto constitucional mismo la profunda contradictoriedad del ordenamiento jurídico». Por una lado ordena pero la pura facticidad se resiste a la orden. En ese escenario, se requiere un Estado que construya activamente las condiciones para que los derechos se hagan realidad.

Estado social y república solidaria son la marca de este proceso constituyente. Muchas de las normas constitucionales ya propuestas no son otra cosa que derivadas de esta solidaridad institucionalizada. Esa solidaridad, que toma la forma de una norma jurídica, que complementa —y no sustituye— a las libertades, y que se alza junto a una expresa pretensión de efectividad del bienestar social prometido, constituye ahora el comienzo de una nueva etapa en la historia de esta unión inquebrantable entre chilenos.