Licitaciones de la Junaeb: las millonarias cifras de la concentración en el negocio de las raciones escolares

Con el retorno a las clases presenciales se multiplicaron los reclamos por falta de raciones para escolares y por la entrega de alimentos en mal estado. CIPER revisó los antecedentes de 42 sociedades que se adjudicaron licitaciones de la Junaeb entre 2014 y 2021. Detectamos grupos de empresas relacionadas que se quedan con la mayor parte del negocio, favoreciendo la concentración del mercado, y el uso de la estrategia del multirut, que permite a los controladores de las compañías presentarse bajo el nombre de distintas empresas. Los grupos Fedir Chile y Aliservice, en conjunto, entregan el 61% de los 4,1 millones de raciones que se reparten a diario. Además, de las 42 empresas que se adjudicaron licitaciones en los últimos siete años, 28 registran multas impagas por incumplimientos, las que suman un total de $37 mil millones.

El retorno masivo a la presencialidad puso a prueba al denominado “mercado de las raciones alimenticias”. A solo una semana del inicio de marzo, tanto apoderados como profesores y directivos de colegios y jardines infantiles públicos comenzaron a denunciar falta de platos de comida, fallas en la mantención de las cocinas y hasta la entrega de alimentos en mal estado por parte de las empresas, lo que levantó las alarmas en la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb). El organismo informó que aumentaría la fiscalización y emitió más de tres mil multas a principios de ese mes. A raíz de esto, el ministro de Educación, Marco Antonio Ávilla, le pidió la renuncia al director de Junaeb, Jaime Tohá, el pasado 31 de marzo.

Las fallas denunciadas apuntan a diversas compañías que licitaron el servicio, pero la más afectada es Consorcio Merkén, empresa del grupo uruguayo-estadounidense Fedir Chile. Para este 2022, ese consorcio está a cargo del suministro de más de 1,4 millones de raciones de alimentos, equivalentes a un 35% del total que entrega Junaeb. Nunca un sólo oferente había estado a cargo de un porcentaje tan alto del Programa de Alimentación Escolar y de Párvulos (PAE-PAP). Además, entre las empresas multadas también figuran Hendaya, Aliservice y Saludable SpA. Todas se adjudicaron licitaciones durante el periodo de Jaime Tohá, a pesar de arrastrar multas millonarias por incumplimientos de contratos anteriores con Junaeb.

La crisis desatada a partir del retorno a clases post pandemia, abrió nuevamente la discusión sobre cómo se controla y fiscaliza al denominado “mercado de las raciones de alimentos”. Para conocer cómo ha funcionado este sistema, CIPER revisó los antecedentes de 42 empresas que se adjudicaron licitaciones entre 2014 y 2021. El análisis permitió identificar zonas grises en las bases de las licitaciones, las que permiten una alta concentración del mercado en manos de los grupos económicos más grandes, los que utilizan la estrategia del multirut para presentarse bajo el nombre de distintas empresas. Además, se acepta la contratación de empresas que han tenido fallas constantes en los servicios que prestan y que adeudan multas millonarias por sus incumplimientos.

En la revisión, CIPER identificó dos actores principales que se disputan cada licitación. Uno es el Grupo Fedir Chile, compañía uruguaya de capitales estadounidenses compuesta por una serie de empresas que se han adjudicado en dos ocasiones más del 74% de una sola licitación. El segundo es la asociación gremial Nutre Chile, presidida por el lobbista y abogado Darío Calderón, que integra -en la actualidad- a diez empresas que son parte del mercado de raciones, entre ellas el grupo Aliservice, que en la licitación de 2020 concentró un 49% de los recursos dispuestos por Junaeb.

Además, CIPER comprobó que para este año 2022 hay una alta concentración de raciones en estos grupos empresariales: Fedir Chile y Aliservice, en conjunto, están a cargo de la entrega de 2,4 millones de porciones, equivalentes al 61% de los 4,1 millones de raciones diarias que Junaeb reparte, aproximadamente, en establecimientos educacionales, centros del servicio Mejor Niñez (ex Sename) y jardines infantiles del sector público. 

El exfiscal Carlos Gajardo, abogado de empresas Fedir en Chile, descartó que la filial uruguaya sea parte de una especie de monopolio en el mercado de las raciones alimenticias, y resaltó que las licitaciones de Junaeb son un proceso abierto y transparente: “Si en algunas licitaciones nos hemos adjudicado parte importante de lo licitado, es porque cumplimos con creces en todos los aspectos que otorgan puntuación”, dijo. 

Por último, en la revisión realizada por CIPER se identificó que 28 de las 42 empresas que se adjudicaron licitaciones, entre 2014 y 2021, tienen deudas por multas impagas equivalentes a $37 mil millones en total. 

LA BATALLA POR LAS LICITACIONES

La concentración de las licitaciones de Junaeb en unos pocos grupos o empresas asociadas entre sí ha sido la tónica en los últimos años. Se ha llegado a adjudicar más de un millón de las raciones diarias y el 70% de los recursos licitados a un solo grupo de empresas relacionadas, lo que ha desatado una verdadera guerra de denuncias entre las empresas. Las acusaciones van desde prácticas anticompetitivas hasta querellas por falsificación de estados financieros presentados en el proceso de licitación. 

Fedir Chile se adjudicó un cuarto de los recursos licitados por Junaeb en el periodo revisado. Sus empresas, representadas en Chile por Héctor Valenzuela Goudie e Iván Levi Adrian, han contado con un amplio staff de asesores, entre ellos estuvo Eugenio Ravinet, a través de su agencia de lobby KOM Soluciones Spa; la agencia de comunicaciones Energía y Poder, propiedad del periodista Mirko Macari, y el exfiscal Carlos Gajardo, que presta servicios como abogado.

Respecto del Grupo Aliservice, cuyas empresas son controladas y representadas por Luis Alberto Yapur Nicholls, en 2015 la Contraloría puso su atención sobre este consorcio debido a la concentración de raciones que tenía en el país. Pero, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) determinó que tenía sólo un 10% de las unidades. Su principal empresa es Aliservice S.A., que comenzó en 2005 como una pyme -según señalan en el consorcio-, y que hoy ostenta el segundo lugar en el ranking de principales proveedores de Junaeb. 

Otro agente de interés en el mercado de las raciones alimenticias es la agrupación “Nutri Chile”, asociación gremial creada en 2008. Según la información disponible en la página web del gremio y una publicación de La Tercera en 2020, son -al menos- doce las empresas socias de Nutre Chile que se han adjudicado licitaciones en los últimos ocho años. Entre ellas figuran los grupos Aliservice y Las Dalias, la filial brasileña de COAN en Chile, y las empresas Salud y Vida, Dipralsa y Hendaya SAC. Si bien esta asociación gremial no incluye sólo empresas relacionadas entre sí, y sus integrantes han negado que actúen de forma coordinada en las licitaciones de Junaeb, opera como gremio en reuniones con autoridades del organismo y congresistas. 

La concentración en unos pocos grupos empresariales se inició con la licitación 8537-LP15 abierto en 2015. En ella, las compañías comenzaron a incrementar su porcentaje de participación, como las empresas Hendaya y Salud y Vida S.A. que se adjudicaron un 35% y 24% de los recursos licitados. En tanto, empresas de Nutre Chile sumaron alrededor de un 72%. 

A partir de la licitación de 2016 la concentración se disparó y las empresas Soser y Distal, ligadas a los hermanos Juan Manuel y Jaime Patricio Rey Cortés, lograron adjudicarse el 48% de los recursos dispuestos en ese proceso, mientras que el Grupo Aliservice consiguió un 30%.

En 2017, con la irrupción de Consorcio Merkén, Saludable SpA y Alimentaciones Internacionales (todas relacionadas con Fedir en Chile), los porcentajes de participación alcanzado por el conjunto de las compañías agrupadas por Fedir sumaron 74,7% del monto total licitado, equivalente a un millón de raciones de alimentos, lo que corresponde a $738 mil millones. Una diferencia significativa comparada con la primera adjudicación que tuvieron en 2014, cuando lograron un 11% de los recursos a través de Consorcio Merkén, compañía creada por Fedir S.A. y Alimentaciones Internacionales S.A. 

El resultado de la licitación de 2017 trajo consigo una lluvia de críticas por parte de las empresas nacionales que acusaron competencia desleal y la utilización del multirut para acceder a una mayor cantidad de licitaciones. Los cuestionamientos los afrontó Jaime Tohá, quien asumió ese año como director de la Junaeb.

Fedir Chile se defiende de este tipo de acusaciones. Su abogado, Carlos Gajardo, asegura que la concentración de los montos asignados en las licitaciones dista de prácticas contra la libre competencia. Y, respecto a la utilización del multirut, el exfiscal explicó que “la ley de compras públicas permite que empresas relacionadas participen en un mismo proceso licitatorio” e hizo hincapié en que todas las empresas relacionadas son declaradas ante Junaeb durante la postulación.

En las licitaciones siguientes (2018 – 2020) las empresas de Fedir Chile no figuraron entre los ganadores, aunque participaron en los procesos. En este periodo, las empresas asociadas a Nutre Chile se adjudicaron gran parte de las licitaciones. En 2018, Dipralsa, Salud y Vida, Aliservice S.A. y Las Dalias, llegaron al 70% de los recursos licitados. Y en 2020, Soser S.A, junto a cuatro empresas del Grupo Las Dalias, UTP Tekarera, Las Lagunas Limitada y Aliservice S.A., se adjudicaron casi un 74% de los recursos. 

En la licitación de 2020 destacó el Grupo Aliservice S.A., ya que por primera vez logró adjudicarse más de un millón de raciones, con una suma total de $501 mil millones, equivalente a casi la mitad (49%) de los recursos licitados. Tras este proceso de adjudicación, en junio de 2021, la empresa Fedir Spa, a través del abogado y ex presidente del Consejo de Defensa del Estado, Juan Ignacio Piña, interpuso una querella por el delito de falsificación y uso malicioso de instrumento privado contra tres empresas del Grupo Aliservice. De acuerdo a la versión difundida por Radio Bío Bío, se les acusó de haber aumentado artificialmente sus contratos financieros para adjudicarse parte de la oferta de raciones de 2020. Ese proceso judicial sigue en curso.

La última licitación de Junaeb estuvo marcada por una serie de hitos que mantuvieron hasta el último minuto la tensión entre las más de 30 empresas que postularon. Junaeb había intensificado las denuncias para cobranza judicial de deudas morosas, entre las que figuraban varias empresas que participaron del proceso, mientras que otras, como Consorcio Merkén, estaban fuera del juego, ya que registraban sanciones por prácticas antisindicales.

A pesar de la ausencia de Consorcio Merken, las empresas ligadas a Fedir Chile salieron nuevamente victoriosas: lograron adjudicarse casi $600 mil millones, equivalentes al 76% de los recursos disponibles. Para postular a esta licitación los controladores de la empresa uruguaya optaron nuevamente por el multirut, pero las empresas Fedir Chile SpA y Alimentaciones Internacionales hicieron uso de la figura “unión temporal de proveedores” y crearon la UTP Casinos Nutrisalud, la que, junto a Saludable SpA, se adjudicaron $592 mil millones, equivalentes a más de un millón de raciones de alimentos.

Tras cerrar la licitación, Junaeb tuvo que anular la adjudicación ganada por la empresa Sociedad Alimenticia Departamental LTDA, debido a que esta compañía arrastraba una sanción por prácticas antisindicales de 2020, lo que no fue detectado durante el proceso de licitación.

Cabe destacar que en las licitaciones revisadas las compañías que se adjudicaron raciones no superaron el tope establecido por Junaeb, porque en el proceso se presentan como empresas independientes, identificadas con un RUT, y no asociadas al grupo al que pertenecen. Respecto al uso del multirut, el exdirector de Junaeb, Jaime Tohá, dijo a CIPER que, «como opinión personal, a mí me parecería adecuado que se legisle para que algunos grupos económicos no puedan concurrir con más de un RUT a una licitación”.

Especialistas y abogados ligados a este mercado, que pidieron la reserva de su identidad, coinciden en que debido al gasto fiscal que conlleva la entrega de alimentación, sería más eficiente tener grandes empresas que puedan ofertar raciones de menor costo, “pero con cierta calidad”. A juicio de ellos, limitar la participación de las empresas podría encarecer el valor del servicio. Actualmente, la ración diaria bordea los US$2,5 y cerca de un 40% de ese valor se destina a las manipuladoras de alimentos, según cálculos de Junaeb.

PRÁCTICAS DEL MERCADO

La idea de que existen prácticas anticompetitivas en el mercado de las raciones alimenticias no es nueva. En 2016, la Fiscalía Nacional Económica investigó las relaciones entre las empresas que tenían contrato vigente al año 2015 con Junaeb, luego de que un informe de Contraloría apuntara a que las empresas proveedoras que tenían alguna relación entre sí, concentraban el 56% de las unidades territoriales del sistema PAE y PAP, lo que podía ser un indicio de prácticas anticompetitivas.

Tras la revisión de cada una de las empresas y los datos entregados por Contraloría, la FNE concluyó que la mejor forma de identificar la concentración de las licitaciones no era a través de zonas del territorio nacional, sino que por medio del número de raciones entregadas a diario por cada empresa o grupo. (Revisa el informe de la FNE)

El organismo estableció que había cuatro grupos de empresas relacionadas que se adjudicaron licitaciones, pero que en conjunto no superaban el 18% del total de raciones entregadas en 2015. La investigación acreditó que las concentraciones se daban en grupos pequeños del mercado. De hecho, el mayor de ellos apenas alcanzaba el 10,9% del total de raciones. Con estos resultados, la FNE decidió archivar la causa, debido a que “no se observaron operaciones de concentración que hayan reducido la competencia en el mercado de prestación de servicios alimenticios PAE-PAP”.

Además, señaló que “la existencia de adjudicatarios que sean relacionados entre si, no es un asunto de competencia de esta fiscalía, debiendo ello ser regulado a través de las respectivas bases de la licitación. Así, solamente será relevante para esta Fiscalía las operaciones de concentración entre actores del mercado puedan reducir los niveles de competencia de éste”.  

CIPER aplicó la metodología utilizada por la FNE al número de raciones que deberán ser entregadas en 2022, para conocer cómo han evolucionado las concentraciones en este mercado. Para este año coinciden en su ejecución tres licitaciones: 2017, 2020 y 2021, las que suman aproximadamente 4,1 millones de raciones al día, las que se concentran en un 60% en dos grupos de empresas: Aliservice y Fedir Chile. 

El Grupo Aliservice hoy concentra 1,04 millones de raciones, equivalentes a un 25% del total diario. Esta cifra se reparte entre las empresas Las Lagunas, Aliservice y UTP Tekarera, esta última fruto de la alianza entre la empresa Casinos Mogado y Claudia Lorena Pakarati, que debe cubrir Isla de Pascua.  

El Grupo Fedir concentra 1,44 millones de raciones, equivalentes al 36% de las entregas diarias para 2022. Sus empresas con contratos vigentes son Consorcio Merkén, Saludable SpA y UTP Casinos Nutrisalud. La última fue creada especialmente por Alimentaciones Internacionales y Fedir Chile SpA para la licitación de 2021, en la que se adjudicó un 46% del presupuesto asignado.

Poco antes de la adjudicación de esta última licitación, el entonces director de la Junaeb, Jaime Tohá, fue consultado por Radio Bío Bío respecto de la posibilidad de que más de la mitad de las raciones quedaran concentradas en solo dos grupos empresariales. Tohá dijo que esa sería “una situación no deseable” y que esperaba que las empresas más grandes no excedieran más del 30% de las raciones, porcentaje que fue superado por Fedir Chile.

Ciper consultó a la Fiscalía Nacional Económica sobre las cifras de concentración de 2022, pero el organismo prefirió no referirse al tema. 

El abogado de Fedir Chile, Carlos Gajardo, recalcó que en su resolución de 2016 la FNE decidió archivar la causa porque no era su facultad revisar la relación entre empresas, pues eso debía ser regulado por las bases de cada licitación: “Nuestras adjudicaciones se ajustan a las bases de licitación y con toma de razón de la Contraloría General de la República”, dijo el abogado. “Basta ver la cantidad de oferentes que participan en estas licitaciones para deducir que no se afecta la competencia. En la última licitación participaron 32 oferentes”, agregó. 

LAS EMPRESAS MOROSAS

Otra de las áreas grises en los procesos de licitación son las empresas que arrastran multas millonarias por incumplimientos de contrato con Junaeb y que siguen ganando licitaciones. La revisión hecha por CIPER muestra que de las 42 empresas que se han adjudicado entrega de raciones en las últimas siete licitaciones, 28 presentaban deudas morosas. Cinco de ellas deben más de $3 mil millones. Entre estas empresas, destacan las pertenecientes a grandes grupos económicos como IPAL, controlado por la familia De Aretxabala, y Pentzke, conocida por la conservera Dos Caballos. También figura COAN Chile, controlada por una transnacional brasileña del rubro de las raciones alimenticias que el año pasado fue sancionada en su país por “la mafia de las raciones”, un bullado caso de sobornos a funcionarios públicos para aumentar el precio por los servicios.

En el primer lugar de la lista está la empresa Alicopsa, que debe $6.859 millones en multas, parte importante de las cuales están en proceso de cobranza judicial. A pesar de arrastrar estas deudas, la empresa se ha adjudicado $287 mil millones entre las licitaciones de 2014 y 2017. Alicopsa es propiedad del Grupo Pentzke -que fue comprado en 2021 por Los Álamos Spa, tras su quiebra-, al igual que Consorcio Lonquimay S.A., que también tiene deudas por multas impagas con Junaeb. En conjunto, ambas empresas deben $8.446 millones, lo que convierte al Grupo Pentzke en el principal deudor por multas, según los registros entregados por Junaeb a CIPER. 

A fines de 2021, ambas empresas, representadas por los abogados Rodrigo Díaz de Valdés e Ignacio Naudón, socios de Baker McKenzie, demandaron a Junaeb por incumplimiento de contrato, debido a que el organismo les habría informado un monto erróneo de las raciones que efectivamente debían entregar. Por esto, exigen una indemnización por más de $14 mil millones, según publicó La Tercera.

La empresa Soser S.A., es representada Jaime Rey Cortés, es la segunda que concentra mayor cantidad de multas morosas: $5.974 millones, de los cuales el 92% corresponde a incumplimientos de las licitaciones de 2011 y 2012. Desde el 2014 la empresa ha logrado adjudicarse cuatro licitaciones por un total de $491 mil millones, incluyendo el último proceso de 2021, en la que se adjudicó $15 mil millones, un monto menor comparado con los $140 mil millones que se adjudicó en 2020. 

En los últimos dos años Junaeb ha interpuesto tres denuncias para avanzar en la cobranza judicial contra Soser S.A. En su defensa ante tribunales, la empresa argumentó que la deuda no estaba vigente, ya que el periodo para que Junaeb liquidara las licitaciones de 2011 y 2012 estaría prescrito, pues habían pasado más de cinco años desde su término. Sin embargo, desde Junaeb aseguran que las deudas por multas morosas solo pueden ser declaradas prescritas por un tribunal.

Según Matías Pizarro, gerente general de Soser S.A., Junaeb siempre “publica la parte fea de la película”, pero “no te dice que a las empresas les deben más de $30 mil millones en conceptos por pagos de excepción y ajustes”, agrega. Según el gerente, “buena parte de las multas que señala Junaeb las judicializamos porque no corresponden. ¿Cómo vas a dar una multa si no tengo la posibilidad de resolverla? Y otra cantidad de multas importante ya prescribieron”. Según el representante de la empresa, Junaeb le adeuda $15 mil millones en pagos por las licitaciones.

El representante de Soser, Jaime Patricio Rey Cortés es hermano del controlador de la empresa Distal, propiedad de Juan Manuel Rey Cortés junto a su hijo Christian Rey Peñalosa.  Tanto Jaime Patricio como Juan Manuel Rey Cortés figuraban en 2007 -en el Archivo Judicial-  como mandatarios de Soser. La empresa Distal también aparece con multas por un total de $445 millones, las que se encuentran morosas según los registros de Junaeb. 

En la lista sigue Dipralsa S.A., que debe un total de $4.642 millones en multas morosas. La empresa pertenece al ingeniero comercial Yerko Marinovic Caballería, quien junto a sus hermanos es propietario de JMC Alimentos, otra empresa que figura en la lista de deudores de Junaeb con $1.083 millones. En conjunto, ambas empresas se han adjudicado $246 mil millones en los procesos desarrollados entre 2014 y 2021. En 2020, en medio de la pandemia, Junaeb terminó de forma anticipada el contrato con Dipralsa debido a problemas en la entrega de canastas individuales en la Región de Los Lagos. 

Otra empresa que se adjudicó parte de la licitación 2021 es Hendaya S.A.C, perteneciente al Grupo IPAL, controlado por la familia De Aretxabala. La sociedad arrastra una deuda judicializada de más de $4.248 millones que provienen del proceso 2012. A pesar de este antecedente, se ha adjudicado $342 mil millones en cuatro licitaciones desde 2015. Respecto a las multas impagas, desde Hendaya dijeron a CIPER que las deudas provienen de contratos iniciados hace nueve años y que terminaron en 2015 y 2017, pero que Junaeb presentó las denuncias recién en 2020:

“Los contratos establecían que la Junaeb, dentro de los 180 días de terminado el contrato, debía proceder a su liquidación, determinando la calidad de acreedor y deudor de cada parte. Sin embargo, la Junaeb no cumplió con dicha liquidación, quedando montos millonarios impagos a las empresas (que están siendo reclamados en Tribunales) por servicios prestados y no pagados, y que se podían compensar con los montos correspondientes a las multas. Pero, Junaeb no lo realizó y decidió demandar”, explicó Pedro García Aldunate, gerente general de Hendaya.

El top cinco de empresas deudoras de Junaeb es cerrado por COAN Chile SpA., que pertenece al Grupo COAN de Brasil. La filial chilena figura entre los registros de Junaeb con una deuda de $3.331 millones y se ha adjudicado $133 mil millones entre las licitaciones de 2014 y 2016. El año pasado la matriz brasileña fue condenada en su país a pagar US$4 millones, por una investigación de pago de sobornos, y se le prohibió participar de licitaciones públicas por cinco años. 

Otra empresa que también fue condenada en Brasil por ser parte de “la mafia de las raciones” y que operó en Chile, fue Nutriplus Alimentação e Tecnología. Según los registros de prensa la multinacional debe pagar US$14 millones y quedó inhabilitada de participar en licitaciones durante cinco años en Brasil. 

En 2019 una Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados concluyó que Junaeb tenía “una actitud de desidia” frente al cobro de multas morosas y que “existe un contexto de impunidad en el cual las empresas no pagan lo que adeudan. Las empresas están por sobre la necesidad de los niños en este modelo”.

Para hacer frente a estas críticas Junaeb, entonces liderada por Tohá, levantó dos estrategias: comenzó a judicializar las multas impagas que provenían de las licitaciones de 2011 a 2021, e implementó una innovación en las bases de la licitación, una cláusula de morosidad, que asigna un menor puntaje a las empresas que tengan multas impagas. La medida llevó a que la empresa Distribuidora de Alimentos (Distal S.A.), perteneciente a la familia Rey Cortés, presentara un recurso por “cláusulas anticompetitivas” ante el Tribunal de Libre Competencia, el que tuvo durante meses paralizada la licitación, hasta que fue desestimado. 

Funcionarios de Junaeb que conocen el proceso de cobro de multas señalaron a CIPER que “las denuncias de Tohá llegaron tarde, son como un saludo a la bandera”. Pero, el ex director del organismo señaló que esta demora correspondía a una “mochila que carga el servicio de muchos años atrás”. Además, Tohá reconoció que durante su periodo cambió la visión del organismo respecto a las multas: “Aquí lo que importa no es cobrar multas, aquí lo que importa es la calidad del servicio que se entrega. Y la historia demostró que tener las multas como único mecanismo no aseguraba un servicio de mejor calidad”.

El ministro de Educación, Marco Antonio Ávila, escribió en Twitter que para este año se ha programado aumentar 20 mil raciones. Y agregó: “Hemos solicitado a Junaeb fortalecer la fiscalización de las empresas, lo que se ha traducido en millonarias multas. Seguiremos impulsando acciones para subsanar los problemas en el corto plazo y revisaremos las bases de futuras licitaciones para mejorar el proceso”.

PROBLEMAS EN LA ENTREGA DE RACIONES