Ventajas y precauciones del plebiscito intermedio dirimente

Muchos países acogen consultas ciudadanas y plebiscitos de tipo dirimente en su debate político, tal como ahora lo ha propuesto una de las comisiones de la Convención Constituyente en marcha en Chile. Esta columna advierte de las ventajas, desventajas y sobre todo precauciones que tal iniciativa debiese tener en cuenta, de ser aprobada.

La Comisión de Participación Popular y Equidad Territorial de la Convención Constituyente (CC) ha propuesto resolver determinados asuntos mediante un plebiscito ciudadano dirimente, para que sea la ciudadanía la que tome la decisión final.  No es posible anticipar qué temas podrían someterse al escrutinio ciudadano, pero podrían incluir aspectos tanto de la organización del poder como respecto a derechos y deberes constitucionales. Debemos señalar que este tipo de instrumentos no son ajenos a la democracia moderna, por lo que la iniciativa no debería causar sorpresa. Existen mecanismos de referéndum y plebiscitos para resolver cuestiones centrales de la discusión política en países como Francia, Alemania, Dinamarca, España, Estonia, Japón y —geográficamente más cercanos al nuestro— Costa Rica, Honduras, Uruguay o Ecuador.  No obstante, que esto exista durante el proceso de redacción de un nuevo texto constitucional sí resulta una innovación que no es frecuente, y que sin duda puede llegar a generar efectos que analizaremos a continuación.

El espíritu de esta iniciativa es incorporar a la ciudadanía de un modo vinculante en debates que alcancen un alto nivel de acuerdo en la CC aunque sin llegar a sus dos tercios, así como en deliberaciones que serán gravitantes para el funcionamiento de la futura democracia.

La propuesta establece que la CC podrá someter a plebiscito propuestas de normas constitucionales que no hubiesen obtenido el quórum requerido para su aprobación pero que hayan alcanzado una votación igual o superior a 3/5 en una segunda votación. En tales casos, un quórum de aprobación de mayoría absoluta determinará si acaso este plebiscito es convocado.

Se establecen algunos otros requisitos para este inédito proceso: no podrán plebiscitarse normas que busquen negar la existencia de derechos fundamentales; podrán votar en él personas mayores de 16 años; y éste podrá convocarse solo en una oportunidad, treinta días antes del cese de funcionamiento de la CC. Es decir, el plebiscito tendría el objetivo de dirimir o resolver una o varias controversias de la Convención.

Respecto de lo que será sometido a votación, se indica que «en este plebiscito dirimente se contemplarán todas las opciones que cumplan con los requisitos de votación exigidos en el artículo respectivo. Las normas constituciones plebiscitadas tendrán opciones: Apruebo y Rechazo» (art 67).  Las propuestas «que hayan sido aprobadas por la ciudadanía pasarán a integrar la propuesta de nueva Constitución».

Se agrega que para la convocatoria a plebiscito «deberán llevarse a cabo las reformas a los cuerpos normativos pertinentes». Se indica que en todo aquello que se refiere a «convocatoria, quórum y realización» funcionará de acuerdo a las normas generales de plebiscitos y consultas.

De lo expresado surgen varias interrogantes que la Convención deberá resolver en los próximos días. Expondremos a continuación algunas de ellas:

1. ¿Cuál será el mecanismo específico para definir los contenidos a plebiscitar? Resulta interesante que la propuesta coloca en condicional la opción de convocar a un plebiscito. Con ello se abre un espacio para la negociación. Si lo/as convencionales saben que existe esta posibilidad, eventualmente podrían buscar llegar a un acuerdo para evitar la posibilidad de esta consulta ciudadana. Al mismo tiempo, quienes sientan confianza del respaldo popular a sus propuestas evitarán dicho acuerdo con la esperanza que la ciudadanía dé la última palabra. Con todo, el efecto es una mayor polarización de los debates en asuntos cruciales de la Constitución.

La propuesta es acotada por cuanto establece ciertos requisitos que son relativamente exigentes: a)podrá realizarse solo un plebiscito; b)éste versará solo respecto de aquellos temas que generen alto consenso (sobre 3/5 o 60%) pero que no obtengan los dos tercios de acuerdo establecido en la Constitución (67%); c)se requerirá una nueva ronda de votación del pleno para materializar la convocatoria a plebiscito, en esta oportunidad de un cincuenta por ciento más uno de la Convención.

El texto no define el procedimiento específico mediante el cual se definirán los contenidos. En la propuesta se utiliza el verbo «podrá someterse a plebiscito»; es decir, se plantea como condicional la cantidad de temas que serían objeto de consulta, haciéndolo depender de la deliberación de la propia Convención. Supongamos que llegado abril del próximo año existe una veintena de temas que cumplen con la condición de ser aprobados por 3/5 pero que no logran los 2/3. ¿Acaso todos ellos deberán ser votados por la Convención para luego consultarse en el plebiscito? ¿Existirá una instancia de deliberación específica de la propia Convención para decidir cuáles temas podrían ser objeto de votación por parte de ésta?

Por ejemplo, y tal como ha venido sucediendo hasta ahora, tendría que pensarse en un sistema de patrocinios que permita a las diferentes listas y colectivos definir cuáles temas serán sometidos a la deliberación y decisión del pleno de la CC. Otra opción es intentar imaginar una instancia de deliberación intermedia —tal como un foro nacional ciudadano— que intente resolver aquellos temas de un modo más deliberante, antes de ser sometidos a plebiscito.

Adicionalmente, establecer límites a la cantidad de materias que podrían ser objeto de plebiscito sería una opción recomendable, dada la complejidad de los asuntos que se abordan en la Constitución. Si se llegase a plebiscitar una decena de temas, muy probablemente lo que sucedería es que aquellos más salientes y polémicos centrarían la atención de los debates públicos, lo que generaría un efecto negativo respecto del resto de las materias.

2. ¿Cómo y quién(es) frasea(n) la/s pregunta/s? Los plebiscitos son, por esencia, dicotómicos; esto es, plantean la necesidad de optar por una u otra opción. Por lo mismo, cada opción que se propone debe ser clara, sencilla e idealmente explicitar solo una idea central. Si lo que se planteará son propuestas de articulado, debe cautelarse que éstas sean relativamente breves. Artículos demasiado extensos o que involucran una gama de materias dentro del mismo texto tenderán a confundir las opciones en disputa.  Además, el fraseo de la pregunta debe ser neutro, para así evitar cualquier sesgo. Debe explicitarse en la normativa quiénes quedarán a cargo de definir la/s pregunta/s que se harán  (¿la mesa directiva?, ¿una comisión dentro de la Convención?).
3. ¿Cuál será el quórum de aprobación? La propuesta indica que «la convocatoria, quórum y realización» del plebiscito funciona de acuerdo a las reglas generales existentes. Ello implica que, por ejemplo, no existirá una cláusula que determine un quórum de participación mínima para ratificar estas decisiones. Como en Chile la asistencia a votar es voluntaria, ¿qué sucede si participa solo un veinte por ciento de la población habilitada? ¿Debiese establecerse un requisito de participación mínima, como existe en otros países, para validar el plebiscito? Es una decisión crucial, por cuanto permitiría darle legitimidad al proceso constituyente. Además, se enmarca en el espíritu de ratificar el texto final en un plebiscito de carácter obligatorio, como hoy se estipula.

De concretarse esta iniciativa, debiese establecerse que la aprobación de los artículos sometidos a plebiscito sean votados por la mayoría de la población habilitada para sufragar.

4. ¿Cómo puede materializarse? Se indica en la propuesta que, de aprobarse, deberán modificarse los cuerpos normativos pertinentes. En efecto, hoy la Constitución no establece tal posibilidad, por lo que éste o el siguiente Congreso tendrá que proceder a realizar varias modificaciones constitucionales para: a)modificar el procedimiento de aprobación de las normas de la Convención; b)permitir que personas mayores de 16 años puedan asistir a votar; y c)establecer los plazos y mecanismos que habiliten esta convocatoria por parte de la misma Convención. A ello debe sumarse la aprobación de un presupuesto adicional para hacer posible este evento electoral.
5. ¿Cómo se organiza el debate de las controversias? Como es necesario garantizar la publicidad de las opciones en disputa, se requerirá establecer un procedimiento para que a través de los medios de comunicación social se conozcan las posturas en debate. Deberá permitirse que las listas o colectividades puedan divulgar sus posiciones ante la ciudadanía, lo cual resulta muy significativo para un proceso constituyente que no ha contado con la mejor de las difusiones a través de los medios de comunicación (en particular, de la televisión pública).

La democracia se nutre de la participación, y resulta positivo pensar en estimular instrumentos de democracia directa. Pero, al mismo tiempo, tales instrumentos deben ser correcta y responsablemente implementados. Resultaría trágico que, por ejemplo, el Estado hiciera un considerable esfuerzo por convocar a la ciudadanía para que luego la participación sea menor al 40 ó 30 por ciento de las personas habilitadas para votar. Suficientes mecanismos existen ya de muy buenas intenciones, pero que terminan erosionando la legitimidad de las mismas instituciones que creamos. El llamado es a pensar en un buen diseño institucional que alimente y no erosione nuestra ya debilitada democracia.