El debate del reglamento de la Convención: análisis a las propuestas sobre cuórums de aprobación y comisiones

Los bloques que forman parte de la Convención Constitucional están jugando un partido aparte en su intento por imponer las reglas que regirá la instancia. Los autores de esta columna de opinión tuvieron acceso a cinco de las propuestas que se han presentado para normar el proceso que derivará en una nueva carta fundamental: las de la UDI, RN-Evópoli, Independientes No Neutrales, Partido Socialista y Frente Amplio. En un minucioso análisis, los autores detectan los principales puntos de encuentro y desencuentro de cada una de ellas, como los cuórums de aprobación y la cantidad y temáticas de las comisiones que sesionarán.

El reglamento de la Convención Constitucional definirá las reglas del juego para su trabajo, y aquello es un asunto crucial. En lenguaje futbolístico, establecerá el tamaño de los arcos, la distribución de los equipos, la duración de cada tiempo y las reglas básicas de convivencia. Algunas de estas normas fueron establecidas en el acuerdo de noviembre de 2019, pero gran parte de los aspectos procedimentales deben definirse durante este mes.

La buena noticia es que la propia Convención estableció que en 30 días la Comisión de Reglamento debe proponer un texto al pleno.  A continuación, compartimos un análisis de cinco propuestas a las que tuvimos acceso y que fueron presentadas por diferentes grupos de convencionales en el debate de la Comisión de Reglamento. Analizamos las propuestas de la UDI, Renovación Nacional-Evópoli, Independientes No Neutrales + independientes (INN+), Partido Socialista + independientes (PS+), y Frente Amplio + independientes (FA+). En la primera parte estudiamos lo referido a los cuórums de aprobación, y en la segunda abordamos algunos aspectos organizacionales del trabajo de la Convención que han sido recomendadas por las distintas colectividades. Puede acceder al informe completo en Flores y Fuentes, 2021.

CUÓRUMS DE APROBACIÓN

Uno de los temas centrales del debate constituyente se refiere a los cuórums de aprobación para las normas constitucionales. El tema no es menor, por cuanto impacta la aprobación o el rechazo de ciertos preceptos constitucionales.

Sabemos que no existe una única fórmula de cuórums aplicada en otras latitudes, por lo tanto, es un asunto eminentemente político. Por ejemplo, la historia constitucional de América Latina muestra que la regla de mayoría absoluta (50%+1 de los votos de los y las Convencionales) ha sido la más usada en términos generales para aprobar textos constitucionales o para realizar enmiendas a estos. Sin embargo, la experiencia de las últimas décadas nos dice que los procesos constituyentes han utilizado reglas de mayoría calificada de 2/3 -o la unanimidad, como en el caso de Islandia 2010- para dar curso a una nueva constitución (Tabla 1).

Tabla 1:

Reglas de Decisión en Asambleas Constituyentes seleccionadas, 1940-2021

Fuente: Negretto, G. (2013). Making constitutions: Presidents, parties, and institutional choice in Latin America. New York: Cambridge University Press. PNUD (2015); Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Santiago, PNUD.

La Tabla 1 permite deducir que, en el caso de América Latina, la gran mayoría de las Asambleas Constituyentes (AC) llevadas a cabo entre 1940 y 1990 utilizaron la mayoría absoluta (50%+1) del total de los integrantes como regla de decisión plenaria. Esta situación tiende a cambiar desde 1990: nueve de las catorce AC consideradas de América Latina y otros países usan la regla de mayoría calificada de 2/3 como esquema decisional, combinada con reglas de mayoría absoluta o el consenso; o bien, como en el caso de Islandia, la regla de unanimidad de los convencionales para aprobar el texto final.

Paraguay (1993), Perú (1993), Venezuela (1999) y Ecuador (1998, 2008) usaron exclusivamente la regla de mayoría absoluta para aprobar la Constitución, mientras que otros países combinaron esta regla con la de mayoría calificada de 2/3. Este es el caso de Argentina (1994), que usó mayoría absoluta para comisiones y calificada para el texto final. Es también el de Colombia (1991), donde la mayoría absoluta fue usada por el plenario para aprobar los artículos en primera instancia, mientras que para resolver aquellas materias no consensuadas, se optó por un segundo plenario que aprobaba con mayoría calificada de 2/3. Túnez (2014) exigía mayoría absoluta para decisiones en plenario y calificada de 2/3 para aprobar el texto final. Bolivia (2009) exigió el consenso sobre materias tratadas en cada comisión, y si este no se conseguía, distintas propuestas debían ser enviadas al plenario. A su vez, el plenario boliviano aprobó cada artículo de la Constitución por mayoría calificada de 2/3. Los procesos constituyentes de Uganda (1995) y Sudáfrica (1996) utilizaron el consenso como esquema de decisión inicial, y en casos donde ello no fue posible, la regla de 2/3 de los Convencionales. Finalmente, Camboya (1993) adoptó la regla de 2/3 para aprobar el texto final, mientras que la AC de Islandia (2010) exigió el consenso en comisiones y unanimidad para aprobar el texto final.

LAS PROPUESTAS DE CUÓRUMS EN LA CONVENCIÓN

Para el caso de Chile, la Constitución establece que “La Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio. La Convención no podrá alterar los quórum ni procedimientos para su funcionamiento y para la adopción de acuerdos” (art. 133).

Pero, además, debemos tener en cuenta que al elaborar una Constitución existe un gran número de materias que requieren de cuórum de aprobación, incluyendo la elección de autoridades, cuórum para iniciar sesiones, cuórum para tomar decisiones administrativas, etc.

En esta oportunidad revisaremos cuatro de aquellas decisiones que están contenidas en diversas propuestas del reglamento en discusión: cuórum para sesionar las Comisiones, cuórum de aprobación de informes en Comisión, cuórum para aprobación de otras materias por parte del pleno, y cuórum para aprobación de las normas constitucionales por parte del pleno. Respecto de este último punto, y siguiendo lo establecido en la Constitución, todas las propuestas analizadas incluyen el criterio de los 2/3 para las votaciones del pleno que se refieren a las normas constituciones (para aprobar la nueva Constitución), y las normas de reglamento referidas a votaciones. En lo que concierne a votaciones que versan sobre otras materias que aluden al funcionamiento y decisiones de la Convención, se aplicaría un criterio, en algunas propuestas (RN-Evópoli e INN+) de mayoría absoluta (50+1 de integrantes en ejercicio de la Convención), y mayoría simple (50%+1 de los y las presentes) (Tabla 2).

Tabla 2.

Cuórum de aprobación según propuestas

*Consenso Suficiente: al menos un convencional de cada grupo político representado en la Comisión cuando se supere la mayoría absoluta en respectiva comisión o bien, 2/3 de la Comisión. NM: No hace referencia específica.

En el caso de la aprobación de informes de las Comisiones Temáticas también advertimos diferencias. La propuesta de la UDI y del PS+ sugieren que esos informes deben ser aprobados por mayoría absoluta (50%+1 de integrantes en ejercicio), mientras que la del FA+ propone mayoría simple (50%+1 de los presentes, excluyendo abstenciones y nulos). En el caso de RN-Evópoli, proponen lo que denominan un consenso suficiente, esto es que al menos un convencional de cada grupo político representado en la Comisión apruebe la idea cuando se supere la mayoría absoluta en la respectiva comisión. Si no se alcanza aquello, entonces procedería el consenso de 2/3 de la Comisión.

En relación con los cuórums para sesionar por parte de las comisiones, la UDI y el FA+ sugieren 1/3 de los integrantes en ejercicio, mientras en el caso del PS+ se sugiere una primera citación con un cuórum de mayoría absoluta, y una segunda citación con un cuórum reducido de 1/3 de los y las integrantes de la respectiva Comisión.  De modo esperable, entonces, mientras la derecha establece cuórums más exigentes durante todo el proceso, en el caso de la izquierda se busca una interpretación más restrictiva del cuórum de 2/3 y menos exigente para el resto de las decisiones que la Convención deberá tomar.

LA ORGÁNICA Y FUNCIONAMIENTO DE LA CONVENCIÓN

Además de los cuórums, otros de los aspectos importantes que deben ser considerados en el debate reglamentario se relacionan con el funcionamiento de la Convención. Compararemos, a continuación, las propuestas relacionadas con la Mesa Directiva y el funcionamiento de las Comisiones.

En relación con la primera, tanto la propuesta del PS+ y del FA+ sugieren un sistema de rotación en la Presidencia y vicepresidencia, aunque discrepan respecto de la duración del mandato (en el PS+ al menos una rotación, mientras el FA+ cada cuatro meses). Asimismo, la mayoría de las propuestas consideran revocar el mandato de la Mesa Directiva. Chile Vamos sugiere la revocación a solicitud de ¼ de la Convención y que dicha revocatoria sea aprobada por mayoría absoluta en el pleno. Mientras, el PS+ propone que sea a propuesta de 1/3 de la Convención, y en el caso del FA+ por mayoría absoluta de los y las convencionales.

Respecto del segundo punto a analizar, en todas las propuestas analizadas se sugieren comisiones para regular el funcionamiento orgánico de la Convención y comisiones temáticas. En la mayoría de ellas se propone 4 comisiones orgánicas, aunque el PS+ sugiere 9. Respecto de las comisiones temáticas, la variación es mayor: mientras la UDI propone 3 comisiones temáticas, el FA+ propone 18.

La mayoría de las propuestas sugiere una integración que se sitúa entre 16 y 19 integrantes, a excepción de la propuesta de la UDI, que sugiere pocas comisiones, pero con un número mayor de integrantes (de 16 a 30).  Asimismo, las propuestas de RN-Evopoli, PS+ y FA+ postulan principios de paridad, escaños reservados y criterios de descentralización en la composición de las comisiones.

Una diferencia sustantiva se refiere al rol que cumpliría la Comisión de Armonización, encargada de evaluar la coherencia del texto constitucional. Para la UDI se trataría de una comisión que haría indicaciones durante todo el proceso del debate, interviniendo como comisión revisora del trabajo de las Comisiones Temáticas y sugiriendo informes paralelos que serán vistos por el Pleno. Los informes definitivos que prepara la Comisión de Armonización no permitirán ingreso de indicaciones. En el caso de RN-Evopoli, esta comisión interviene desde el inicio, pero con recomendaciones no vinculantes que pueden recibir las Comisiones Temáticas; propone bases de conciliación que serán resueltas por el Pleno; elabora informes técnicos; redacta el primer borrador y el texto definitivo a ser aprobado por el pleno. Por otra parte, en el caso de INN+, también interviene desde el inicio, realizando sugerencias de armonización en diálogo con las Comisiones temáticas. Ellos, además, sugieren una comisión redactora final diferente a la Comisión de Armonización. En el caso del FA+, la comisión de armonización es una instancia menos intrusiva, dado que interviene solo al finalizar el trabajo de las Comisiones temáticas y el Pleno, y buscaría dar coherencia al texto final.

Las propuestas de la UDI, RN-Evópoli y PS+ sugieren establecer comités o “colectivos” que organicen el trabajo de vinculación orgánico entre los diferentes grupos en la Convención y la Mesa Directiva.

Tabla 3.

Propuestas de orgánica para la Convención

En relación con el procedimiento para aprobar el nuevo texto constitucional, la propuesta de la UDI es de tipo “circular”, iterando entre el trabajo de Comisiones temáticas y del Plenario. En ese proceso siempre interviene la Comisión de Armonización como filtro a cada uno de los informes. En la propuesta de RN-Evópoli existe una propuesta que involucra dos ciclos de debate (primer y segundo borrador) con un procedimiento de Comisiones y Plenario. Finalmente, en la propuesta de FA+ es un modelo más lineal, que involucra el trabajo itinerante de Comisiones temáticas y plenario, y con la intervención solo en la recta final de la Comisión de Armonización.

Así, aquí también se advierten diferencias según posturas ideológicas: las propuestas más de derecha optan por un menor número de comisiones, mayor nivel de injerencia de la Comisión de Armonización y más circularidad en el debate de las normas. Las de más de izquierda optan por un mayor número de comisiones, menor rol de la Comisión de Armonización, y un ciclo más lineal de debate.

PROPUESTAS DE COMISIONES: TEMÁTICAS Y ORGÁNICAS

Respecto a las comisiones temáticas las propuestas varían significativamente en el modo en que se estructurarían. No obstante, existe un amplio consenso en establecer una sobre régimen de gobierno, formas del Estado y descentralización, judicatura y función judicial, comisión de armonización, de ética, y el comité externo de asignaciones (ya creado).

Tabla 4.

Comisiones y sus nombres

En el resto de los asuntos, existe consenso en que varios de los temas deben ser abordados, pero no siempre bajo la misma estructura organizativa. Por ejemplo, tres propuestas sugieren una comisión de Bases o Principios fundamentales, mientras una propuesta sugiere incorporar principios-derechos y deberes en una sola comisión. Existen diversas propuestas sobre el tema de derechos económicos y sociales, que en algunos casos se incorporan en una sola gran comisión de derechos (UDI), y en otros casos se dividen en un número significativo de comisiones para atenderlos separadamente (FA+).

Así, aunque se difiere en la cantidad de comisiones propuestas, como mínimo se mencionan temas de principios, ciudadanía y nacionalidad, derechos económicos, sociales y culturales, derechos de la naturaleza y/o medioambiente, derechos de pueblos originarios, régimen de gobierno y poderes del Ejecutivo y Legislativo, justicia y Poder Judicial, órganos autónomos, reforma a la Constitución y artículos transitorios. Aquí la controversia estará, además del grado de especificidad de las comisiones, sobre la cantidad de convencionales por comisión y la eficacia del trabajo de estas.

La estructura de funcionamiento de la Convención será determinante respecto de su resultado. Y el análisis de las propuestas permite deducir algunas tendencias relevantes: a) los principios de paridad, incorporación de indígenas, e inclusión de la diversidad territorial han permeado el trabajo de la Convención y quedará establecido en el Reglamento; b) el debate del cuórum de 2/3 muy probablemente no será un asunto que provoque una parálisis en el trabajo de la Convención al ser aceptado por la mayoría de las propuestas; c) probablemente se acordará una estructura más lineal que circular en el debate del texto, donde las comisiones requerirán cuórums de mayoría absoluta, mientras que el pleno de mayorías calificadas; d) considerando el detalle de las propuestas elaboradas, en las próximas tres semanas se procederá a aunar consensos para formalizar el trabajo de la Convención.