¿Cómo mejorar la institucionalidad hídrica en Chile?

Cuando a fines de marzo se anunció la creación de una subsecretaría del agua, se abrió la posibilidad de generar cambios en la institucionalidad hídrica. Los autores recuerdan que la conversación sobre este tema tiene varios años de historia. Analizan el entramado de instituciones que hoy toman decisiones sobre el agua en Chile y cómo la superposición de unos con otros termina a veces en que nadie se hace cargo de los problemas, en particular si ocurren en regiones. ¿Cómo debe ser la nueva institucionalidad hídrica? Territorial, proponen. Es decir, considerando la población, cultura, tradiciones, ubicación geográfica y ecosistemas de cada zona.

Esta columna se basa en la trayectoria académica y de investigación de los autores. Además del trabajo de investigación realizada en el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería CRHIAM (ANID/FONDAP/15130015).

Los autores de esta columna no trabajan, no comparten ni reciben financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no deben transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico investigador

El 25 de marzo, el presidente Sebastián Piñera anunció el envío de un proyecto de Ley para modificar el actual Ministerio de Obras Públicas, el que pasaría a llamarse Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos. Con ello también se busca la creación de una subsecretaría que vele por diferentes ámbitos relacionados al agua. El proyecto ingresó hace unos días a la Cámara de Diputados mediante el Boletín 14446-09.

La idea emana desde la Mesa Nacional del Agua, instancia convocada por el gobierno —en octubre de 2019— para enfrentar la mayor sequía que vive el país desde que se tengan registro y con la que se espera generar soluciones a mediano y largo plazo. En su primer informe[i], además de la subsecretaría, se menciona como otra opción la creación de una Agencia Nacional del Agua. Sin embargo, rápidamente se sugiere que es más factible la alternativa por la que finalmente decantó el Ejecutivo.

Así, a poco menos de un año que termine el actual periodo presidencial y con un escenario post elección de constituyentes, nos encontramos nuevamente ante la posibilidad de generar cambios en nuestra institucionalidad hídrica. Lo anterior implica grandes desafíos. Esta columna busca explicar y desarrollar algunos de ellos, con el fin de aclarar por qué resulta tan necesario mejorar esta institucionalidad.

MÁS DE 10 AÑOS DISCUTIENDO SOBRE INSTITUCIONALIDAD HÍDRICA

La institucionalidad en torno al agua en Chile está dispersa en una serie de reparticiones públicas que pertenecen a distintos ministerios, siendo los más relevantes el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Agricultura. La investigación de María Rafaela Retamal y otros —(2013)— presenta una figura que describe el paisaje institucional del agua en Chile.

Paisaje institucional del actual Sistema Nacional de Gestión del Agua en Chile (SGACH).
a: bienes y servicios ecosistémicos (BySE) que proveen los ecosistemas acuáticos, b: usuarios
de dichos BySE, y c: actores claves que los gestionan. SERNATUR: Servicio Nacional de
Turismo, DIRECTEMAR: Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante,
SERNAPESCA: Servicio Nacional de Pesca, SUBPESCA: Subsecretaría de Pesca, CONAF: Corporación Nacional Forestal, CONADI: Comisión Nacional de Desarrollo Indígena, CNACG: Comité
Nacional Asesor sobre Cambio Global, CMC: DEFINIR, INDAP: Instituto Nacional de Desarrollo
Agropecuario, SISS: Superintendencia de Servicios Sanitarios, DOH: Dirección de
Obras Hidráulicas, SEC: Superintendencia de Energía y Combustibles, CNR: Comisión Nacional
de Riego, CNE: Comisión Nacional de Energía, DGA: Dirección General de Aguas del Ministerio
de Obras Públicas.

En 2012, durante el primer gobierno del presidente Piñera, se encargó al Ministerio de Obras Públicas el desarrollo de una “Estrategia Nacional de Recursos Hídricos[ii]” como una hoja de ruta en cuanto a la gestión del agua de cara a 2025. Dentro de este documento se fijaron cinco ejes principales. Precisamente el segundo punto se refiere a “mejorar la institucionalidad”.

El documento rescata aspectos ampliamente conocidos, como el hecho de que Chile cuenta con una gran diversidad de autoridades administrativas involucradas en la gestión de los recursos hídricos, lo que dificulta la coordinación de todas las partes y, por ende, la toma de decisiones.

Es más, en 2013, el Banco Mundial presentó el informe “Estudio para el mejoramiento del marco institucional para la gestión del agua”[iii], en el que se identificaron 43 actores que participan en la gestión del agua. Sin embargo, no solo hablamos de una multiplicidad de actores, sino que también debemos entender que hay diversos organismos públicos desde los cuales se desprenden estas partes involucradas. Por ejemplo, en el proceso de inscripción y regularización de derechos de aprovechamiento de aguas, intervienen organismos públicos como la Direccción General de Aguas[1] (DGA), los Conservadores de Bienes Raíces y los propios tenientes de los derechos.

Es decir, desde hace al menos una década conocemos de esta dispersión que genera una complejidad y que tiene efecto en las medidas y estrategias que se toman, pues en muchos casos al no existir coordinación, los roles se superponen o rivalizan, incluso en unidades dependientes de un mismo organismo.

Durante 2015, se puso nuevamente sobre la mesa la institucionalidad hídrica. Esta vez, bajo el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, la Delegación Presidencial para los Recursos Hídricos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública propuso una “Política Nacional para los Recursos Hídricos[iv]”, en la que una de sus líneas de acción abordó la “coordinación institucional”. Aquí surgieron ideas que daban luces de poder destrabar los problemas asociados a la dispersión de organismos, como el hecho de que existen criterios contradictorios en torno a algunos proyectos, duplicidad de autorizaciones y dificultad de funcionamiento de mesas del agua a escala regional. Incluso, para facilitar la gestión y conducción coordinada del recurso hídrico, se habló de un Consejo de Ministros, similar al que llevó a la creación, primero, de la Comisión Nacional de Medio Ambiente y, luego, del actual Ministerio de Medio Ambiente. Resulta importante destacar una serie de decisiones que se tomaron con este ministerio, donde, por ejemplo, la separación de las labores de fiscalización y sanción, la resolución de conflictos, y la generación de políticas y de evaluación de proyectos han mostrado un efecto positivo en esta cartera.

A la par de la propuesta, la Cuenta Pública de 2015[v] consideró dentro de los anuncios el envío de un proyecto de Ley para la creación de una Subsecretaría del Agua dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Aquí encontramos un antecedente directo de la situación actual.

Con el ingreso a trámite del proyecto, vuelve el desafío de llevar esta conversación a acciones concretas. Si bien es una medida que se toma tarde, pues la Mega Sequía[vi] ya está instalada en Chile, de todas formas significa un avance y es bienvenida.

Dentro de lo que sabemos del proyecto, éste considera una Comisión de Ministros en Recursos Hídricos que apoyaría el trabajo de la Subsecretaría. Estará liderada por el MOP y será integrada por las carteras de: Agricultura, Hacienda, Desarrollo Social y Familia, Medio Ambiente, Economía, Fomento y Turismo; Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, Minería y Energía. De esta forma se podrían coordinar las distintas instituciones que existen en ellas, como lo muestra Retamal et al. (2014) pero, por sobre todo, recoge las múltiples dimensiones del ciclo hidrológico y las relaciones que existen entre los recursos hídricos, el uso y producción de energía, el desarrollo y bienestar de las personas y las comunidades, la producción de alimentos y el desarrollo económico.

Adicionalmente, considera la elaboración de un  plan nacional de recursos hídricos con una proyección a diez años que implemente la política nacional en este ámbito. También se propone la creación de otro tipo de instancias como: un Consejo Nacional de Recursos Hídricos, de carácter público-privado que involucrará a diferentes actores, incluyendo a la academia; un Comité Técnico de Recursos Hídricos, presidido por el Subsecretario de Recursos Hídricos e integrado por Directores y representantes de distintos servicios y ministerios con competencias hídricas. Finalmente, se destaca la conformación de un panel de expertos, que tendrá un rol de asesor de carácter consultivo de la Dirección General de Aguas.

MIRADA TERRITORIAL

Más allá de cómo se termine configurando este proyecto, es necesario velar por lo que ocurrirá hacia los niveles jerárquicos más bajos y cercanos a los territorios, como las diferentes direcciones regionales de los servicios (DGA, DOH, CNR, SAG, Conaf), municipios, Organizaciones de Usuarios del agua, pues es ahí donde se da la gestión real, y es el espacio donde se deben tomar las decisiones complicadas en la distribución del agua.

Por supuesto, una Comisión de Ministros es interesante, pero debe estar acompañada de una estructura que permita que las decisiones y la implementación de las políticas que se discutan ahí permeen desde la subsecretaría hacia los otros organismos que tienen competencia en agua.

Una idea al respecto es la eventual conformación de consejos de cuencas, que son instituciones que existen países como México y Colombia y que integran a los actores que viven dentro de una cuenca hidrográfica. Esto fue planteado por el ex Presidente Frei en una columna[vii] y ha sido destacado por Fundación Chile. Esa figura de organización es parte de la experiencia internacional, pero es compleja de llevar a la práctica en las condiciones regulatorias de Chile y potencialmente no incorporaría a las cuencas costeras. La capacidad técnica que debería tener un organismo de cuenca es altísima y no refleja la actual conformación de las regiones. Es importante tener claro que un organismo de cuenca o un directorio de esta unidad requerirá, como se ha discutido, establecer las condiciones regulatorias, de facultades, técnicas y de territorios donde se pueda pilotear la idea.

Una alternativa es que estos consejos de cuencas sean regionales o provinciales, pues es más simple y en consonancia con la actual configuración geográfica de Chile. Esto permitiría una administración territorial de los recursos hídricos. Además, es en la región donde se conocen mejor los actores, hay confianza y se pueden generar espacios como mesas de trabajo para avanzar en una mejor gestión del agua.

En la línea de la mirada territorial, también es imperativo tener en cuenta la diversidad regional de nuestro país y que las decisiones se tomen de acuerdo a su contexto y múltiples particularidades. Esto hoy no es considerado ni en el Código de Aguas, ni en las leyes cortas que se están discutiendo.

UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD QUE NOS INCLUYA A TODOS

El ministro de Obras Públicas, Alfredo Moreno, sostuvo hace un tiempo que “hay lugares que tienen mucha menos agua que Chile en su zona central y viven perfectamente”[viii]. Aunque mencionó el componente cultural dentro de la misma entrevista, la declaración causó polémica. Efectivamente existen lugares en que hay menos agua, pero las demandas sociales son territoriales y se tiene que llegar a la solución desde los territorios. Israel tiene mucho menos agua que Chile, pero tiene una forma de enfrentar los conflictos sociales bastante diferente. En Jordania hay personas que pueden vivir con 20 litros a la semana, pero porque ellos vienen de la cultura del desierto. Las miradas territoriales deben incluir el ámbito cultural y las tradiciones de cada zona.

En el ámbito local, en el caso de Petorca, puede haber diversos factores que hayan llevado a la actual situación, pero lo importante y lo que genera un problema para las personas que viven ahí es que hace años se bañaban en ese río —patrimonio cultural— y ahora está seco y rodeado de explotaciones de paltas. Con una situación así, es esperable un movimiento social, pues aunque teóricamente un abastecimiento de 100 litros por día es el mínimo, existen aspectos culturales, de mercado y de expectativas que afectan la percepción de escasez. Por otra parte, la escasez está relacionada con la falta de precipitaciones, que es un aspecto que no podemos controlar ni responsabilizar. Cuando los aspectos naturales y producidos por el ser humano convergen, se produce la tormenta perfecta para conflictos, pues no es posible separar responsabilidades.

El cómo resolver conflictos, acotado a las condiciones que tiene cada población, que ya viven consecuencias profundas por la falta de agua, es parte de los grandes desafíos que debe abordar la nueva institucionalidad. Eso sí, se puede destacar que no podemos pensar que un cambio al Código de Aguas pondrá fin a la escasez o hará llover. Las líneas de acción deben orientarse, por ejemplo, a entender que hay zonas en que la capacidad natural que tiene el ecosistema de proveer agua para la población y los sectores productivos es baja.

Ahora bien, lo anterior no obsta que podamos hacer críticas a la estructura actual y a la falta de condiciones habilitantes para que la normativa funcione como corresponda. En términos de acceso al agua potable rural, es un imperativo ético que el Estado haga todo lo posible por abastecer de agua suficiente a todos sus ciudadanos.

En ese sentido, también se debe considerar la opinión de los ecólogos o de los expertos en ciencias ambientales, de las ciencias sociales y de las comunidades. Es fundamental fortalecer la idea de que mientras más tiempo el agua esté circulando en los ecosistemas y mientras más agua podamos proveer a éstos, mayores y mejores serán los servicios que provean los servicios productivos.

En cuanto a cambiar plantaciones forestales por bosque nativo o viceversa, el uso de agua de la lluvia es similar, pero en términos ecosistémicos el bosque nativo está capturando agua y manteniéndola en un sistema encadenado y lo hace durante más tiempo. En las cubiertas forestales la cantidad de agua que sale es similar, pero más concentrada en el tiempo, respecto del bosque. Y ahí tenemos una cualidad de los recursos hídricos en la que no nos hemos enfocado, que es la disponibilidad y oportunidad de uso, pues ambos son atributos de resiliencia.

Es importante que la legislación y la nueva Constitución consideren los intereses de la naturaleza para, al menos, hacer contrapeso en el uso de los recursos. En definitiva, una nueva institucionalidad -la actualmente en trámite y la discusión que se anuncia- debe recoger los aspectos territoriales para avanzar a paso firme hacia una estructura que fortalezca y coordine a los diferentes organismos involucrados. Y también, dentro de su aplicación, debe considerar a los territorios: su población, cultura, tradiciones, ubicación geográfica, diversidad de ecosistemas, servicios ecosistémicos y valor natural. Todo ello para intentar resolver el problema de la Mega Sequía que hoy afecta a miles de personas en el país. No podemos sólo seguir conversando, porque ya estamos llegando tarde.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería (CRHIAM), el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP) y la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago (UsachFAHU).

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