Pensando en cómo crecer económicamente a pesar del cambio climático

Es posible reducir las emisiones de CO2 (es decir, disminuir nuestra huella de carbono) y promover crecimiento económico en Chile, plantean los autores de esta columna. Para ello proponen diseñar políticas que, junto con promover la reducción de gases contaminantes, incentiven nuevas industrias y tecnologías (por ejemplo, producir y exportar hidrógeno verde). El plan pasa por repensar la matriz productiva, pues la actual es cada vez menos eficiente y por lo tanto difícilmente se hará cargo de los desafíos que impone el cambio climático.

Esta columna fue escrita a partir de una síntesis de política pública escrita al respecto por los autores en la plataforma Confluir. El contenido de este documento se basa en la experiencia profesional de los autores. Específicamente, se toma parte de la investigación doctoral de Jorge Valverde sobre progreso tecnológico, espacio-producto y crecimiento económico, y en el trabajo como consultores para organismos internacionales en materia de cambio climático y desastres socio-naturales de Andrés Pirazzoli y Francisco Jeria, respectivamente.

I. CONTEXTO Y EVIDENCIA

La economía chilena ha perdido dinamismo durante las últimas 2 décadas. Si en los noventa crecíamos al 4.8% en promedio, durante los 2000 lo hicimos solo al 3.1% y en la década que se acaba en menos de dos meses lo haremos en torno a un pobre 1.5%. Sin embargo, al observar la evolución de las tasas de crecimiento, tal como se muestra en la figura N°1, es posible identificar un fenómeno incluso más preocupante: la economía chilena ha ido perdiendo resiliencia para enfrentar los shocks exógenos a los que estamos expuestos. Durante los últimos 30 años, Chile ha enfrentado una crisis económica por década (crisis asiática, crisis subprime y crisis Covid-19), con un efecto cada vez más profundo sobre la economía. Si bien es posible argumentar que la naturaleza de cada una de estas crisis ha sido distinta, lo cierto es que la capacidad de adaptación para absorber estos shocks ha ido decreciendo en línea con la menor capacidad de crecer económicamente.

Figura N°1

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCh.

Hoy, todas las preguntas apuntan a cómo reactivaremos la economía post Covid. Si bien es probable que el próximo año tengamos un rebote importante a partir de la normalización de la actividad económica, producto de la comercialización de una vacuna para el virus, las bases de la economía que nos han hecho menos dinámicos y resilientes seguirán intactas. No abordar este desafío estructural de nuestro modelo productivo es al menos irresponsable, en especial si consideramos que en el mediano plazo se vislumbran otras fuentes de shocks exógenos provenientes de los efectos del cambio climático a los que sí nos podemos anticipar. De hecho, el informe más reciente sobre el riesgo climático ubica a Chile como el país número 16 entre los más riesgosos  (Germanwatch, 2019), lo cual se refleja en la evolución de los desastres naturales ocurridos en el país entre 1960 y 2018, los que presentan una clara tendencia al alza, como ilustra la Figura N°2.

Por su parte, el impacto económico directo de estos desastres sobre la población a nivel mundial se estima en US$90.000 millones (Hallegatte, Rentschler, & Rozenberg, 2019). En esta misma línea, para el caso de Chile, se estima que el 25% del PIB se encuentra altamente expuesto a los riesgos del cambio climático (Banco Central de Chile, 2019).

Figura N°2: Desastres ocurridos en Chile por década entre 1960 y 2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos EM-DAT (https://www.emdat.be)

A partir de la evidencia sobre cómo la economía chilena viene perdiendo dinamismo durante las últimas décadas y cómo el cambio climático va progresivamente ejerciendo presión sobre nuestros sectores económicos, esta columna aborda el espacio de sinergia que se podría gatillar en materia económica y medio ambiental, para avanzar hacia un desarrollo sostenible más allá del slogan.

En particular, 3 son las principales ideas que se discuten:

1. El cambio climático podría representar una ventana de oportunidad para que Chile desarrolle nuevas industrias y productos a partir de los mercados bajos en carbono. Ello puede significar un re impulso el crecimiento económico.
2. La carbono neutralidad[1] puede jugar el rol de ancla real del desarrollo económico y productivo de Chile, lo cual supone un cambio institucional respecto a cómo estas materias son abordadas hoy en día.
3. Definir un ancla real de desarrollo económico presupone el establecimiento de instrumentos de política que hagan posible la consecución de las metas. Es decir, no basta solamente con aumentar la eficiencia y apuntar a la carbono neutralidad de las industrias que suministran insumos para la producción, pues el escenario es más complejo y requiere una estrategia bidimensional (que explicaremos más adelante).

II. UNA VENTANA DE OPORTUNIDAD SUJETA AL MARCO INSTITUCIONAL

Los autores de esta columna postulamos que la emergencia climática puede representar una ventana de oportunidad para el desarrollo económico de Chile (Perez & Soete, 1988) (Lee & Malerba, 2017).

Esta hipótesis descansa en las ventajas comparativas que posee Chile en cuanto a la dotación de recursos naturales claves para la operación de industrias bajas en carbono. Esto, en conjunto con una demanda creciente por productos con una huella de carbono reducida y marcos regulatorios incentivando estos mercados, constituyen un escenario propicio para buscar un catching up (o convergencia) tecnológico en sectores claves y desarrollar industrias nacientes para estos nuevos mercados. Algunos ejemplos de industrias que se podrían ver impulsadas por el avance mundial de una economía carbono neutral, dada la descomoditización[2] de sus productos y/o el nacimiento de sub industrias, son: i) por el lado de la reducción de emisiones: minerales bajos en carbono, producción y almacenamiento de energía renovable, producción y exportación de hidrógeno verde y reemplazo de plástico por biopolímeros como la celulosa en textiles y empaques; y ii) por el lado de la captura de emisiones: el desarrollo y escalamiento de proyectos e instrumentos financieros que movilicen recursos hacia soluciones basadas en la naturaleza, tales como el pago por servicios ecosistémicos, compensación de emisiones o infraestructura verde. Ejemplo de esto último, son las compensaciones por CO2 provenientes de fuentes menos tradicionales como son las formaciones vegetacionales marinas. En esta área Chile posee una ventaja comparativa dadas sus vastas costas ricas en macroalgas y corales de agua fría, las cuales podrían capturar cerca de 265.000 toneladas de CO2 al año (Rehbein, Barbosa, Encalada, & Prince, 2020). Sin embargo, aún existen brechas de información científica y es aquí donde está el gran desafío para desarrollar estas nuevas sub industrias.

No obstante, es importante considerar que la ventana de oportunidad dependerá del establecimiento de un marco macro-institucional que permita desarrollar capacidades locales y minimizar las inconsistencias dinámicas, para reducir la incertidumbre propia de invertir en nuevas tecnologías.

En línea con lo anterior, nuestra propuesta comprende dos elementos: el establecimiento de una meta de carbono neutralidad en conjunto con una ambición de nivel de desarrollo (PIB per cápita real), como anclas reales para el desarrollo económico y productivo de Chile. Es decir, así como existen anclas nominales para la política monetaria, que colocan una restricción sobre la moneda local para determinar el nivel de precios y estabilizar las expectativas de inflación, proponemos un ancla real de nivel de emisiones y PIB per cápita que restringirían el nivel de emisiones y determinarían las expectativas de crecimiento. Ello permitiría reducir la inconsistencia temporal y promover una coherencia regulatoria en las políticas públicas para la consecución de la meta.

Esta visión supone trazar ciertos patrones de desarrollo bajos en carbono a partir de las ventajas comparativas reveladas y la proximidad de conocimiento de estas con respecto a las industrias nacientes (Hidalgo, Klinger, Barabasi, & Hausmann, 2007).  En términos simples, esto quiere decir que el diseño de los patrones de desarrollo para alcanzar las metas de emisiones y nivel de PIB per cápita trazadas deben basarse en lo que hoy sabemos producir (nuestras capacidades locales) y la distancia de conocimiento que existe respecto a los nuevos productos e industrias que podríamos desarrollar, descartando así el voluntarismo de pensar saltos discretos hacia industrias próximas a la frontera de conocimiento.

De esta forma, se requiere de un análisis exhaustivo de los beneficios y costos potenciales de desarrollar nuevos productos, donde los beneficios estarían dados por las mayores rentas que generarían estos productos[3] y los costos serían resultado de la brecha de conocimiento y capacidades a cerrar para poder producir estos bienes (Balland, Boschma, Crespo, & Rigby, 2019). Esta aproximación es la mirada científica que se le ha dado a la política de Smart Specialization[4] seguida por Europa durante los últimos años.

Así, esta propuesta representa una mirada completamente distinta a la visión tradicional. Esta última parte desde una lógica unidimensional, en la que se busca maximizar la contribución nacional de emisiones de gases de efecto invernadero minimizando el potencial efecto económico negativo de mitigación de las emisiones escogidas. Esta visión y metodología de estimar MACCs[5] sectorialmente, para luego incluir estas medidas como parte de la meta según su costo-eficiencia y, posteriormente, estimar los efectos macroeconómicos, pierde la perspectiva sistémica y multidimensional que debiese regir una política que busque reducir emisiones netas y promover el crecimiento económico a la vez. Ello, pues el resultado de la sumatoria de las medidas sectoriales inconexas resulta en una política sin una visión sistémica que tome ventaja de potenciales sinergias, con un fuerte patrón de dependencia y que desalienta la posibilidad de generar cambios estructurales en la economía (Jeria, Pirazzoli, & Valverde, 2020). Por ejemplo, el hidrógeno se incluye en las estimaciones como un combustible cero emisiones que reduciría las emisiones de la minería al reconvertir los camiones desde diésel a hidrógeno verde. No obstante, el potencial de esta nueva fuente de energía va mucho más allá, desde la producción a gran escala y poder exportarlo, lo que requiere progreso tecnológico no solo en su producción sino también en su distribución, hasta la adaptación tecnológica de otras industrias como la siderúrgica, reemplazando el carbón del proceso integrado por hidrógeno verde.

III. EL ESTADO DEL ARTE DE LA CARBONO NEUTRALIDAD EN CHILE

Entendemos que la meta de carbono neutralidad no ha sido planteada en Chile como un ancla real de desarrollo económico. Sin embargo, representa una aproximación interesante para abrir la discusión. Según estimaciones de la Estrategia de Carbono Neutralidad de Chile, el nivel de PIB al año 2050 sería un 4,4% superior en un escenario de carbono neutralidad respecto al escenario business as usual (BAU)[6] (Banco Mundial, 2020), lo cual se explicaría por la reducción de los gastos operacionales en el largo plazo a partir de la adopción de nuevas tecnologías en los sectores de energía e industria principalmente.

De este modo, toda la ganancia económica proyectada es producto de mejoras de eficiencia en las distintas industrias, pero esencialmente produciendo lo mismo que hoy. Esta estimación descansa en un modelo macroeconómico de equilibrio general dinámico estocástico[7], que se alimenta principalmente de las proyecciones de gastos operacionales y de capital de las medidas de mitigación incorporadas por el gobierno en conjunto con el sector privado, lo cual al ser proyectado a un horizonte de 30 años posee un alto nivel de incertidumbre. Adicionalmente, las interacciones sectoriales modeladas y el set de medidas de mitigación incluidas poseen una gran rigidez, toda vez que: i) se basan en una matriz insumo-producto de un año base (2015), con lo cual se asume una evolución constante de las interacciones entre sectores, y ii) las medidas de mitigación propuestas emergen principalmente de la frontera tecnológica que hoy vislumbran los incumbentes[8], lo cual genera un patrón de dependencia a la hora de proyectar la matriz productiva, toda vez que mayoritariamente son actualizaciones tecnológicas que harían más eficiente la producción actual, pero no abren la ventana para el surgimiento de nuevas industrias y sectores que modificarán la composición de nuestra producción.

Luego, si nos centramos exclusivamente en las proyecciones sobre emisiones y cómo Chile lograría la carbono neutralidad al año 2050 (ver figura N°3), podemos apreciar que ésta se alcanzaría por una contribución 50-50 entre reducción y captura de gases de efecto invernadero (GEI). Específicamente, se estima que al año 2050 las emisiones GEI bajo un escenario BAU serían de 130 MMtCO2, de las cuales el 50% (65 MMt) serían evitadas a partir de las medidas de mitigación y el otro 50% capturadas por el sector forestal.

Figura N°3

Fuente: (Banco Mundial – Clapes UC, 2020) – Ministerio de Energía de Chile.

A partir de la figura N°3, emergen varias dudas atendibles tanto por el lado del desarrollo productivo, como por el lado de la reducción de emisiones. Por ejemplo, al mirar la composición de la reducción de emisiones es posible apreciar que todas las medidas son actualizaciones tecnológicas para hacer más eficiente la producción actual pero no generan ningún cambio estructural sobre la matriz productiva. Básicamente, son medidas que reducen el valor de la energía y materiales empleados para consumir, lo cual aumenta la competitividad de los sectores productivos, pero no generan o inducen a una reconfiguración productiva. Así, el mayor crecimiento proyectado se basa en la capacidad de producir más eficientemente los bienes que hoy producimos, lo cual parece contradictorio con el análisis realizado en la primera sección, donde se muestran los rendimientos decrecientes de la matriz productiva imperante en las últimas décadas.

Por el lado de la captura de las emisiones, destaca que el 50% de la meta de carbono neutralidad descansa en la captura de CO2 del sector forestal, lo cual significa multiplicar por más de 10 veces la capacidad actual de captura (ver área verde de la figura N°3). Estas estimaciones parecen excesivas y no muestran un correlato en lo productivo del sector forestal, toda vez que uno esperaría que la mayor captura estuviese asociada con un crecimiento similar del sector en cuanto a su participación en el PIB del país. Ante esto, las preguntas que nos surgen son: ¿Qué cambio estructural se prevé en el sector forestal que haga de este escenario uno realista? ¿Cuáles son los incentivos, de mercado o regulatorios, que posibilitarán este cambio estructural? ¿Cómo se conjuga este rol preponderante del sector forestal en la captura de emisiones con el modelo de desarrollo económico que perseguirá Chile?

IV. CONCLUSIONES

A partir de las secciones previas, la principal conclusión que se desprende es la necesidad de abordar el cambio climático y sus regulaciones desde una perspectiva conjunta, donde tanto las metas de emisión como un nivel de desarrollo esperado se conjuguen. Esto desde una mirada sistémica donde las medidas propuestas para mitigar las emisiones a la vez sean estrategias que agregan valor a los sectores productivos a través de la expansión de la frontera tecnológica[9], todo lo cual permita capturar las rentas de las innovaciones e incrementar el nivel tecnológico de las industrias, y por consiguiente del país.

Para esto, creemos que dotar de una institucionalidad sólida y creíble que funcione como ancla real del desarrollo productivo es clave, dado que permitiría reducir las inconsistencias dinámicas e incoherencias regulatorias, no sumando un riesgo extra al riesgo propio de invertir en nuevas tecnologías. Así, al evaluar los proyectos que incorporan nuevas tecnologías se descuenta el riesgo de cambios en el precio relativo de las tecnologías a partir de modificaciones regulatorias que favorecerían a las tecnologías incumbentes.

Finalmente, y no menos importante, es resaltar que el progreso tecnológico no se produce por arte de magia y tampoco ocurre en el vacío, por lo cual la decisión de qué medidas de mitigación poner en qué sectores debe ir de la mano con un análisis de las capacidades locales en esos sectores y la probabilidad de poder realizar las actualizaciones tecnológicas necesarias. De lo contrario, es colocar una restricción al desarrollo económico, dado la imposibilidad técnica de avanzar hacia la frontera tecnológica. El desarrollo de este conocimiento local y la sincronización con las respectivas metas de emisiones sectoriales es clave para que el cambio climático sea una ventana de oportunidad y no una restricción para el desarrollo, siendo el rol del Estado crucial en esta coordinación.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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