Los autores de esta columna calculan que la crisis económica aparejada a la pandemia provocará una caída de alrededor de $590 mil millones, de aquí a agosto, en los ingresos que alimentan a los municipios. Esto, dicen, provocaría que unos 261 municipios caigan en insolvencia financiera. Para mitigar ese impacto proponen varias medidas. Algunas apuntan a cambios en la recaudación y distribución del Fondo Común Municipal, suspender el pago de IVA que hacen las municipalidades por gastos en “servicios a la comunidad” y traspasar a la administración local programas de mejoramiento de barrios y pavimentación, entre otros, que además ayudarían a combatir el desempleo.
La crisis sanitaria provocada por la pandemia del Covid-19 no solo está impactando en la salud de las personas, sino que también en la economía mundial. Chile no es la excepción. En este marco ha ido quedando meridianamente claro que no son los privados los que aparecen en condiciones para enfrentar esta grave situación. Lo “público” y la acción estatal es el referente que hoy está enfrentando esta batalla por la sobrevivencia de la humanidad. Y dentro de la acción pública, es evidente que la primera línea de contacto con la ciudadanía son los municipios.
Esta pandemia es la peor de los últimos siglos y la crisis económica consecuente es la peor desde la Gran Depresión de 1929. En Chile, la última crisis económica que golpeó con fuerza fue la Crisis Asiática, de duros y negativos efectos en nuestro país, los que se prolongaron hasta 2002. Los años 98 y 99 fueron quizá los más duros, con un aumento del desempleo y de la pobreza extrema. Desde los municipios se implementaron diversos planes sociales para enfrentar esa crisis, en especial amplios y masivos planes de empleo y construcción de obra pública. Serán nuevamente los municipios los que irán en apoyo a las familias y sectores más carenciados que ya están siendo afectados por la falta de trabajo. La población recurre a su municipio, ya que es la parte más próxima de lo que la ciudadanía identifica como Estado.
Si analizamos cifras desprovistas del efecto de alguna crisis, es decir en condiciones normales del país, encontramos que, de acuerdo a los datos de la Tesorería General de la República, para 2018 el Fondo Común Municipal (FCM), que es la principal fuente de financiamiento de los municipios, consideró recursos por MM$1.406.000 (un billón cuatrocientos seis mil millones de pesos). Las principales fuentes de ingreso del FCM para 2018 fueron los $825 mil millones que provinieron del impuesto territorial (contribuciones de bienes raíces); $329 mil millones correspondientes a permisos de circulación de automóviles y $169 mil millones de patentes comerciales. Estas tres fuentes constituyen el 94 % del total de recursos del fondo. Es evidente que la crisis económica afectará a estos tres principales flujos, considerando, además, los anuncios de ampliaciones de plazo para los respectivos pagos. Para el año 2020 el Fondo Común Municipal es de MM$1.541.000 (un billón quinientos cuarenta y un mil millones de pesos).
Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida en el apartado sobre Fondo Comunal Municipal (FCM) de la web de la Subdere.
Prorrogar los permisos de circulación, significará una disminución de $122 mil millones en el corto plazo. Prorratear la primera cuota del impuesto territorial en las otras tres, significará una disminución en la recaudación de $220 mil millones en los próximos meses. Y las cifras otorgadas por la Cámara Nacional de Comercio, siendo bastante conservadoras, indican que un promedio de 23% de las empresas podría quebrar, lo que representaría una menor recaudación por concepto de patentes de $81 mil millones. Solo por la baja en estos tres conceptos –permisos de circulación, impuesto territorial y patentes– se dejaría de percibir aproximadamente M$423.806.517 (cuatrocientos veintitrés mil ochocientos seis millones quinientos diecisiete mil pesos) en los primeros meses, lo que equivale a US$488.256.000.
Se propone que, para no perjudicar el flujo de recursos que debe ir al Fondo Común Municipal y de allí a los municipios, el Estado Central asuma las diferencias de menor ingreso, garantizando los flujos normales en los meses que corresponden.
Por otra parte, si se agrega la prórroga por vencimiento de las licencias de conducir, la disminución en los permisos de urbanización y construcción, los pagos de derechos de aseo y lo que se deja de percibir por casinos de juegos, entre otros conceptos, estamos hablando de cifras cercanas a los $590 mil millones que se dejarían de percibir de aquí a agosto. Y podría ser peor, si las condiciones del primer semestre se mantienen.
Por todo lo anterior, en los próximos meses alrededor de 261 municipios arriesgan entrar en insolvencia financiera. Estos municipios, de acuerdo a la clasificación del FIGEM (municipios de mediano y menor desarrollo) y que dependen del FCM, van a requerir recursos para enfrentar los próximos meses.
Dicho esto, creemos que hay que actuar con premura y anticipación ante los complejos meses que se nos avecinan y, por ello, se plantean estas propuestas con el sentido de que las administraciones locales puedan enfrentar de la mejor manera posible esta crisis, en especial en aquellos territorios más carenciados.
1. MEJORAR SISTEMAS DE RECAUDACIÓN, DISTRIBUCIÓN Y APORTES AL FCM
Un primer grupo de propuestas se refieren al FCM, creado en 1979 como instrumento de ecualización financiera municipal, en el marco de la Ley de Rentas Municipales publicada ese año. El FCM en su componente de ingresos y distribución ha tenido diversas modificaciones. Lo cierto es que, según datos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere), sobre el 70% de los municipios de Chile dependen de este fondo.
Si analizamos el Presupuesto Nacional 2020, vemos que la Subdere destinó a los municipios aproximadamente unos $66 mil millones por concepto de compensación por predios exentos del pago de contribuciones, siendo que lo que se deja de percibir debido a esta exención decidida por el Estado Central supera los $600 mil millones. Producto de la crisis que enfrentamos se ha producido la prorroga en el pago de este Impuesto Territorial y las administraciones locales no recibirán en los próximos meses más de M$220.000.000 (doscientos veinte mil millones).
Por ello, se propone que, para no perjudicar el flujo de recursos que debe ir al Fondo Común Municipal y de allí a los municipios, el Estado Central asuma las diferencias de menor ingreso, garantizando los flujos normales en los meses que corresponden. Para definir lo que es este “flujo normal” se deben asimilar a los montos transferidos en 2019. El Estado Central podrá recuperar estos recursos en la medida que se concreten los pagos traspasados al segundo semestre de 2020.
Se señala en la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que existirá un Aporte Fiscal al FCM correspondiente a 218.000 UTM. Recordemos que, en 2010, post terremoto, el Aporte fiscal realizado por el gobierno de Sebastián Piñera fue de un 10% del total del FCM. Este aporte directo que hace el Estado Central al FCM, busca equilibrar un poco más las finanzas municipales y para el presupuesto 2020 es de 1.052.000 UTM (MM$50.000, aproximadamente) lo que representa un 3,5% del total del FCM.
Los municipios pagan IVA por bienes y servicios que van en beneficio de sus vecinos. De eliminarse este pago, solamente en aquellos gastos que se catalogan como 'servicios a la comunidad', los 345 municipios del país ahorrarían cerca de los M$200.000.000.
Ante la actual coyuntura se hace necesario que ese Aporte Fiscal aumente a 5.000.000 UTM, lo que equivale a MM$ 246.000, lo que equivale aproximadamente al 8% del total del FCM, es decir, menos del 10% de lo que se aportó post terremoto en 2010.
Siguiendo con las propuestas referidas al FCM y en relación a la incorporación de nuevas comunas aportantes (es decir, aquellas cuyo volumen de aporte a ese fondo es menor a lo que el mismo fondo les devuelve), se sugiere implementar una regla general objetiva que permita la incorporación de nuevos municipios aportantes, eliminando la regla nominativa actualHoy, las comunas aportantes están nominadas en la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y proponemos que se defina un criterio aritmético en relación al crecimiento de ingresos propios que haga posible incorporar nuevas comunas que aporten al FCM. Además, es posible pensar en fijar criterios para que los aportes puedan ser por tramos, dadas ciertas condiciones (similar al sistema del Impuesto Global Complementario). Esto permitiría, por ejemplo, incorporar como aportantes y aumentar su aporte porcentual a municipios que han tenido un crecimiento notable en sus ingresos, como es el caso de Lo Barnechea, por ejemplo.
Previo a la pandemia, el gobierno había anunciado la creación por ley de un Fondo Común Municipal II –nosotros le llamamos Fondo Especial Solidario Municipal– destinado a compensar las brechas de los municipios más carenciados en la provisión de servicios a la comunidad. Para ejecutar este proyecto de ley se habrían destinado cerca de M$68.000.000, reservándose en el presupuesto nacional. Se debe resolver en el más breve plazo la utilización de los recursos que estén disponibles, pues es necesario crear un fondo especial de beneficio municipal para enfrentar la pandemia y, posteriormente, de empleo, con reglamento y criterios claros, que favorezca a los municipios que dependen mucho del FCM.
2. EL IVA Y LOS MUNICIPIOS
El IVA representa un 45% de los ingresos nacionales totales. Los municipios pagan IVA por bienes y servicios que van en beneficio de sus vecinos. De eliminarse este pago, solamente en aquellos gastos que se catalogan como “servicios a la comunidad”, los 345 municipios del país ahorrarían cerca de los M$200.000.000. Mediante una iniciativa legal transitoria es posible liberar a los municipios de esta tributación en 2020. A futuro, esta iniciativa se puede evaluar y estos recursos pueden destinarse al apoyo financiero a aquellos municipios más carenciados.
3. REFOCALIZAR RECURSOS DE MINEDUC DESTINADOS A EDUCACIÓN MUNICIPAL
Es factible reasignar recursos por menor gasto en la educación municipal. A modo de ejemplo, podemos mencionar el Fondo de Apoyo a la Educación Pública (FAEP), el cual contempla recursos por M$203.000.000. Se propone disponer de M$100.000.000 para refocalizarlos en necesidades sociales que atienden los municipios en esta coyuntura.
Adicionalmente, en el presupuesto del Ministerio de Educación (Mineduc) se contemplan M$520.000.000 en la Subvención Escolar Preferencial (SEP), monto que atendido el escenario en que se desarrolla actualmente la gestión educativa, es factible de ser disminuido en un 20% para generar otros M$100.000.000 adicionales que puedan re-focalizarse en necesidades sociales.
4. FONDOS DE EMERGENCIA
En cuanto a los recursos aprobados para la emergencia, se anunció la destinación de US$100 millones, lo que se traduce en M$85.000.000. Este monto no puede ser considerado como parte de la compensación para los municipios –por la disminución de los recursos que percibirán debido a la crisis– que anunció por el gobierno. Se usará en beneficio de las personas con empleos informales, feriantes y micro empresa y se ha señalado que están disponibles en la Subdere pero no puede operar porque no existe el reglamento y/o los criterios de distribución. Al respecto, deben establecerse de inmediato los procedimientos necesarios para comenzar a preparar los programas locales que permitan que esos recursos lleguen a donde más se necesitan y con la celeridad que la emergencia requiere.
5. RECURSOS EXTRAS PARA SALUD MUNICIPAL.
En relación a la necesidad de contar con recursos extras para la Salud Municipal, este requerimiento lo vienen planteando los municipios con mucha anterioridad a que se registrara el primer caso de Covid-19 en Chile. Para ser precisos, hay que señalar que actualmente los municipios reciben $7.200 por cada persona inscrita que se atiende en los diversos Centros de Salud Familiar. La diferencia entre los $7.200 del per cápita con los $9.500 que cuesta la canasta básica de salud para la Atención Primaria de Salud (APS, la red de salud municipal), implica que anualmente los municipios deban poner $150 mil millones de fondos propios para que el sistema de salud municipal pueda funcionar. Y esto es en condiciones “normales”, pues la pandemia de Covid-19 ha incrementado y seguirá incrementando el gasto y la inversión en salud municipal.
Los M$50.000 anunciados por el gobierno para la Atención Primaria de Salud, son importantes, pero sólo ayudan a cubrir el 30% de los M$150.000 que los municipios deben aportar anualmente y que en un escenario de crisis económica y sanitaria les será imposible de sostener. Por ello, debe haber una mayor inyección de recursos frescos para la APS, que es donde se atiende cerca del 80% de la población del país.
6. REPLICAR MESAS SOCIALES DE COVID -19 A NIVEL TERRITORIAL Y ABRIR DATOS
Se debe mejorar la información y la toma de decisiones a nivel del territorio, para lo que se requiere gestionar con transparencia los datos de salud locales. Así, se podrá canalizar de mejor manera la ayuda a los que más la necesitan y, especialmente, focalizarla en los que perdieron sus empleos.
7. TRANSFERIR DE PROGRAMAS DE IMPACTO LOCAL
Es necesario transferir a la gestión municipal programas que son más fáciles de dirigir desde el territorio, como algunos programas de FOSIS, INDAP, el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU), los programas de pavimentación participativa del Serviu y programas de seguridad ciudadana. Creemos que es a nivel comunal en donde se tiene un conocimiento más detallado de las necesidades y por ello estos programas pueden ser mejor dirigidos y focalizados.
Los M$50.000 anunciados por el gobierno para la Atención Primaria de Salud, son importantes, pero sólo ayudan a cubrir el 30% de los M$150.000 que los municipios deben aportar anualmente y que en un escenario de crisis económica y sanitaria les será imposible de sostener.
8. REORIENTAR LOS PROGRAMAS DE PMU, PMB Y FRIL
El objetivo de esta reorientación es, en primera instancia, apoyar a los municipios en temas de salud y luego convertirse en programas de empleo. Estos fondos asignados por Subdere o de asignación regional, son utilizados por los municipios para obras de mejoramiento urbano tales como pavimentos, veredas, multicanchas.
Los municipios tienen las bases de datos de las familias más carenciadas y pueden hacer un trabajo en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social (Mideso), puesto que es este ministerio el responsable final de la Ficha de Protección Social. La idea es que al ser asignados estos fondos a los municipios, se puedan traducir en programas de empleo y así enfrentar el problema de cesantía que está ocasionando la crisis.
9. TRANSPARENCIA DE DATOS DEL SII Y TESORERÍA GENERAL
Se deben transparentar los datos disponibles que estos servicios tienen por comuna. Por ejemplo: patentes, tasaciones y registro de vehículos motorizados, predios agrícolas y no agrícolas. Esta información es relevante para determinar con certeza los impactos en las finanzas municipales, dado que los permisos de circulación de vehículos motorizados y las contribuciones de impuestos territoriales, son las principales recaudaciones del FCM.
En resumen, a través de estas propuestas se busca generar mejores condiciones financieras para las administraciones locales, organismos que ya están gastando importantes recursos para enfrentar la pandemia, en primer término, y luego la crisis social y económica que ya se está haciendo evidente, en especial en aquellos territorios con más carencias.
No hay duda que, como ha ocurrido tantas veces, será en los territorios locales donde se darán las batallas claves para superar esta crisis, pues es allí donde el Covid-19 ha dejado expuestas todas las desigualdades y las disparidades socio-territoriales.
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