Mario Marcel: “Nunca se pensó en un subsidio estatal para el Transantiago”

Mario Marcel, el ex director de Presupuestos, rompe su habitual bajo perfil para abordar uno de los temas más espinudos relacionados con el diseño del nuevo plan de transporte colectivo: por qué se puso en marcha aún cuando la mayor parte de las obras de infraestructura estaba sin construir. Había plata, asegura el economista, pero sostiene que los ministerios encargados del plan no fueron capaces de ejecutar las licitaciones a tiempo. Agrega que jamás se planteó subsidiar la operación, pero que sí se discutió hacer un aporte público a las inversiones en infraestructura.

-Hubo varias reuniones entre Lagos, los ministros de Hacienda, MOP y Vivienda y el coordinador de TS en las que se definieron cosas fundamentales, como no subsidiar el sistema…

Nadie planteó nunca la posibilidad de un subsidio a la operación. Desde un principio se supuso que tenía que ser un sistema que lo financiaran los santiaguinos. A lo más se planteó para la inversión –pero no sé si alguien lo planteó para la operación- la posibilidad de que la Región Metropolitana por otra vía generara recursos para TS. Y esa otra vía fue la posibilidad de una sobretasa a los bienes raíces de mayor valor, un impuesto que se creó después del terremoto del ‘85 y duró –creo- hasta el 95-97.

-¿Quién planteó esa posibilidad?
Yo. Pero en general, se planteó más para la inversión que para la operación.

“Sí se planteó que el Estado se hiciera responsable de las inversiones, pero dentro de una lógica en la que idealmente fueran los habitantes de la Región Metropolitana los que asumieran ese costo. En ese contexto, se planteó la sobretasa a las contribuciones de bienes raíces y también la alternativa de la tarificación de calles, una idea hacía mucho tiempo postergada”.

-Para obras de infraestructura, como corredores viales, paraderos, estaciones intermodales…
Claro. Esta separación entre la inversión y la operación tenía que ver con que en Santiago el transporte colectivo hace décadas que no era financiado ni subsidiado por el Estado. Y estaba fuera de discusión el que pudiera establecerse un subsidio a la operación. Sí se planteó que el Estado se hiciera responsable de las inversiones, pero dentro de una lógica en la que idealmente fueran los habitantes de la Región Metropolitana los que asumieran ese costo. En ese contexto, se planteó la sobretasa a las contribuciones de bienes raíces y también la alternativa de la tarificación de calles, una idea hacía mucho tiempo postergada.

-¿En qué contexto se pensó aplicar esas dos vías de recaudación de dineros para el TS?
La primera, tenía una ventaja del punto de vista distributivo, porque se le pedía a la gente con propiedades de mayor valor, a la gente de mayores recursos, que contribuyera a financiar el transporte colectivo de las personas con menos recursos. En el otro caso se apuntaba a establecer un costo adicional al uso del automóvil, porque a diferencia de lo que era en ese momento la visión de las autoridades de Transportes, nosotros preveíamos que si el TS era exitoso y se reducía el número de buses, el tránsito de los automóviles iba a ser más expedito y eso iba a incentivar su uso. El Ministerio de Trasportes no tenía previsto que se redujeran fuertemente los tiempos de viaje, porque el sistema incorporaba los trasbordos, sino que los beneficios tenían que ver con reducción de la contaminación, ruido, riesgos de accidentes a lo que se agregaba comodidad del servicio.

¿De dónde surge la idea de que los usuarios deben financiar las obras?
No son los usuarios, son los habitantes de la Región Metropolitana. Si fueran los usuarios, las obras viales tendrían que estar incluidas en la tarifa y no lo están, sino en el presupuesto. Y la pregunta era de dónde venían los recursos que van al presupuesto. Podían venir de la tributación general, pero habría una parte que la aportaría el resto del país…

La información que hemos recopilado es que en algún momento se estableció que las obras, como los corredores viales, serían financiadas con la tarifa.
Pero eso en definitiva no ocurrió.

¿Por qué se desestimó?
Porque en la medida que se fue modelando el sistema se vio que la tarifa no iba a ser suficiente.

¿Cuándo se modificó esa decisión?
Debe haber sido por ahí por el 2004.

Hay casos como el de Aguas Andinas que financió su planta de aguas servidas y después incorporó el cobro en la tarifa…
Fue una alternativa que se estudió, pero el tema era comparar la tarifa primero con lo que requería la operación del sistema y luego ver si había un espacio para que además se financiaran las inversiones. Yo no intervine mucho en esos análisis, pero se fue viendo en el camino, especialmente en la época de (Aldo) Signorelli, que le puso más realismo al modelo, que la tarifa alcanzaba sólo para la operación.

Y se decide que las obras se construyan con presupuesto público.
Se hace un análisis de los compromisos que tenían los ministerios respectivos y el gobierno regional metropolitano, y se le fue haciendo espacio dentro de esos presupuestos a la obras.

-¿La caja no daba para todas las obras que se requerían según el calendario establecido para poner en marcha el TS?
La caja daba en la medida que esas obras se distribuían en plazos realistas.

-Esos plazos realistas al parecer chocaron con los plazos ya establecidos para dar luz verde al negocio. Entonces se distribuyeron en el tiempo las obras, pero hubo un minuto en que esto se puso en marcha y aun faltaba infraestructura.

Pero ahí hago una aclaración. El hecho de distribuir las inversiones en varios años no era un tema estrictamente de caja, era también de capacidad operativa y de aguante de la ciudad para soportar tantas intervenciones. En el 2004 estábamos con la crisis de los hoyos en las calles de Santiago por la cantidad de obras que se estaban haciendo al mismo tiempo: ampliación del Metro y autopistas concesionadas, pavimentación de Alameda. No podías además agregar en las pocas calles que estaban operando razonablemente los corredores viales, ciclovías y reparaciones. La ciudad se iba a paralizar. Lo que quizás no fue realista fue al mismo tiempo organizar un calendario de licitaciones y obligaciones para los operadores que no fuera consistente con la velocidad con la cual iban a estar disponible esas obras. Quiero ser súper claro: el tema del presupuesto de las obras y la manera en que se distribuyen en el tiempo, no tuvo que ver con restricciones de caja, sino con restricciones operativas, con la capacidad de los ministerios para adjudicar y fiscalizar tantas obras al mismo tiempo y con la capacidad de la ciudad para aguantar tanta obra simultáneamente.

“El primer año en que hubo plata para inversiones en el TS -no recuerdo si fue en 2004 o 2005-, esa plata no se gastó. Nunca se gastó, porque simplemente no se alcanzaron a hacer a tiempo las licitaciones. Operativamente los ministerios involucrados no fueron capaces de hacer el delivery de lo que se había autorizado”.

-¿Usted lo hizo presente en las reuniones en que participó?
Claro, por eso no fue un tema particularmente polémico, porque si hubiese sido sólo un tema de plata habríamos tenido unos tremendos conflictos. Pero el propio MOP y Vivienda se dan cuenta que no era posible hacer todo. Más aún, cuando tuvieron los recursos disponibles, tampoco se gastaron a la velocidad que se había previsto. El primer año en que hubo plata para inversiones en el TS -no recuerdo si fue en 2004 o 2005-, esa plata no se gastó. Nunca se gastó, porque simplemente no se alcanzaron a hacer a tiempo las licitaciones. Operativamente los ministerios involucrados no fueron capaces de hacer el delivery de lo que se había autorizado.

-Se proyecta un calendario “realista” para las obras, pero se retrasa por falta de capacidad operativa. Lo lógico era que el sistema se iniciara con los corredores viales habilitados, pero la mayor parte de esas inversiones quedaron pospuestas hasta después de que partiera la operación. ¿Cómo y quiénes tomaron esa decisión?
Eso no lo sé. Y aquí hay que tener claro que cuando se hacen las evaluaciones de los proyectos y esa evaluación indica que no da para financiar una operación porque hay otras cosas que se necesitan, la conclusión es que no se hace o se hace en un calendario diferente. En general las evaluaciones de los proyectos no te dicen “este proyecto no hay que hacerlo”, sino que dicen “en este contexto, con estos parámetros, hoy no es rentable hacerlo, pero puede serlo mañana en la medida que se hace tal inversión complementaria”. En este caso habría implicado aplicar un calendario diferente.

-La lógica es “se suspende” o “se cambia el calendario”. Pero aquí se cambió sólo una parte del calendario, la otra quedó intacta. ¿De quién fue esa decisión?
Ciertamente no fue de Hacienda (se ríe). Probablemente del Ministerio de Transporte. Había un comité de ministros de TS.

-Pero, ¿era un comité resolutivo para este tipo de decisiones?
Supongo que sí. Ese comité coordinaba a los distintos actores en el proceso de implementación. Me imagino que si en ese comité están los ministros del MOP y de Vivienda y ellos dicen “estas obras no van a estar disponibles en el momento que se requiere para que entren los buses”, algo tendrá que pasar en ese comité. Pero yo no participaba. Me invitaron un par de veces y justo coincidió con que yo no pude ir.

-¿Y en qué reuniones participó, entonces?
Muchas veces eran reuniones bilaterales con los ministros y a veces con el Presidente. Las discusiones que me tocó seguir con el Presidente tenían que ver con la participación del Metro. Y se tuvo que dedicar mucho tiempo a persuadir a Fernando Bustamante para que el Metro participara en este sistema. En el Metro hicieron sus cálculos y dijeron “para que se financie la operación del Metro a esta tarifa, necesitamos tantos millones de pasajeros-año”. Y el temor que tenían era que, por el aumento de pasajeros por metro cuadrado, se iba a deteriorar la calidad del servicio. Ellos no querían depender de un sistema más grande, no querían ser un operador más y TS requería que fuera así. Debemos haber estado en esto unos ocho meses, por lo menos. Incluso en algún momento Nicolás Eyzaguirre hizo de mediador entre MOP y Metro, porque no había diálogo. Finalmente, se llegó a unos acuerdos que definieron la cantidad de pasajeros que se tenían como meta para el Metro, la tarifa con la que lo iban a financiar y qué se iba a hacer si no se lograba ese flujo, todo lo cual quedó sobrepasado por la realidad. En esa discusión estuve involucrado porque veíamos el presupuesto del Metro.

-Así como con el Metro, todo modelo de negocio parte con un cálculo de demanda. Cuando ustedes discutían todo el modelo, ¿tenían claro que la última encuesta completa origen-destino era de 2001 y que sus proyecciones eran a la baja porque fue hecha cuando la crisis asiática aún afectaba a la economía?
Diría que el que hubiera una encuesta origen-destino con tres años de antigüedad no era particularmente extraño, porque no se hacen con tanta frecuencia ni cambian tanto los trayectos de la gente. Creo que lo principal tiene que ver con las limitaciones del instrumento (encuesta) más que con si se hizo en 2001 o en 2003. Con esas encuestas uno no sabe exactamente qué recorrido va a tomar la gente cuando cambie la malla, sabes más o menos los flujos que va a haber entre distintas partes de la ciudad. Para lo que sirvió fue para un discusión importante respecto de una posible implementación gradual. Durante un tiempo se discutió hacer una implementación en una zona de la ciudad.

“Hubo una discusión importante respecto de una posible implementación gradual en una zona de la ciudad… Había otra alternativa, pero no sé si alguna vez los técnicos de transporte la estudiaron: la que usaron en Bogotá, donde hasta hoy existe el equivalente a las micros amarillas y las vías principales de la ciudad se las entregaron en exclusiva a los troncales”.

-En Maipú, ¿no es así?
Sí, creo que se habló también de avenida Grecia, pero no me acuerdo bien. Pero se vio que la diversidad de destinos de la gente era tan grande que era muy difícil poder hacer funcionar un pedazo de TS. Había otra alternativa, pero no sé si alguna vez los técnicos de transporte la estudiaron: la que usaron en Bogotá, donde hasta hoy existe el equivalente a las micros amarillas y las vías principales de la ciudad se las entregaron en exclusiva a los troncales.

-Entre 2005, cuando estaba prevista su puesta en marcha inicial, y la inauguración definitiva del plan en 2007, muchas cosas cambiaron, la ciudad creció y las mallas de recorridos quedaron cortas, hubo un 12% de aumento de demanda y la cantidad de buses resultó insuficiente. ¿El Presidente Lagos tuvo antecedentes de ese tipo cuando decidió suspender?
Hay dos elementos de ese tipo. Uno, que no iba a haber buses suficientes, porque los operadores salieron a buscarlos y la capacidad de producción de los proveedores no daba para tener todos los buses que se necesitaban. La otra razón fue el estado de avance de las obras de infraestructura.

-Por el año perdido cuando no se ejecutan los proyectos.
Claro. Creo que esos fueron los dos factores principales. Ahora, respecto de los nuevos desarrollos inmobiliarios, tengamos claro que a cualquier modelo, sea económico o de transportes, uno puede hacerle modificaciones, no queda como una fotografía intocable. Si tienes desarrollos inmobiliarios que surgieron después de la encuesta origen-destino, en principio deberías poder ajustar el modelo e incorporar esas nuevas zonas.

-Ustedes, equipo económico del gobierno, ¿tuvieron oportunidad de ver los contratos de las concesiones? ¿Quién los visó?
Como Ministerio de Hacienda y Dirección de Presupuesto nunca vimos ningún contrato, asignábamos recursos y las instituciones tenían que administrar esos recursos. No intervenimos ni conocimos qué pasaba en los procesos de licitación.

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