COLUMNA DE OPINIÓN
Informe cuestiona nueva norma sobre gastos reservados en FF.AA, Carabineros y Presidencia: es un avance pero “sigue dejando espacios de descontrol”.
29.01.2020
Un estudio del Observatorio Fiscal revela la inercia con que el Congreso aprueba el presupuesto de gastos reservados año a año, sin poner mayor atención a la rendición que hacen las FF.AA, Carabineros o la Presidencia, sus principales usuarios. El mismo estudio muestra que parlamentarios de distintos partidos rechazaron indicaciones que buscaban una mayor y mejor fiscalización a estos recursos. Para el autor de esta columna, es debido a eso que la normativa recién aprobada, pese a ser un avance, deja mucho espacio sin control.
El pasado 30 de diciembre, el Congreso aprobó un proyecto de ley que busca mejorar la asignación y control de gastos reservados[1]. Al despacharse la iniciativa, el ministro de Defensa, Alberto Espina, la presentó como una medida para “modernizar la Defensa”, dotando a las FF.AA. de “altos estándares de probidad”. El proyecto aprobado, sin embargo, está lejos de cumplir ese objetivo, pues ejerce solo un control sobre quienes administran los fondos, pero deja fuera un aspecto central: el control sobre su rendición y justificación.
Los gastos reservados son, en términos simples, “egresos”[2] que pueden financiar actividades como contratación de servicios de inteligencia para el monitoreo de acciones militares, espionaje internacional, desbaratamiento de bandas de narcotráfico y terrorismo, entre otras. Las estadísticas de los últimos cinco años muestran que se ha producido un recorte paulatino en su asignación en la Ley de Presupuestos, acumulando entre 2015 y 2020 una disminución en torno al 13% (ver gráfico 1). Para 2020, la Ley de Presupuestos asignó un monto de casi $8.600 millones, lo que significa un 3,2% menos en relación a 2019.
Gráfico 1:
Evolución de los montos de gastos reservados en el Gobierno Central.
(en millones de $ 2020)
Fuente: Elaboración propia con datos de ejecución presupuestaria y ley de presupuestos, DIPRES.
Nota: Cifras hasta 2018, corresponden a los montos ejecutados durante el año. Cifras 2019-2020 corresponde a los montos aprobados en las leyes de presupuestos respectivas.
Hay una decena de organismos que reciben gastos reservados[3] (ver gráfico 2). Pero la mayor proporción se asigna cada año al Ejército (33% del total anual). Es en esta institución donde en los últimos años se han investigado graves irregularidades en el manejo de estos gastos. De hecho, dos ex comandantes en jefe fueron procesados por “malversación de gastos reservados” y la Corte Suprema acaba de dar dos años más a la ministra en visita Romy Rutherford para investigar los casos de fraude ocurridos en el Ejército. Carabineros también ha sido acusado de mal uso de estos fondos. En 2018, un informe de la PDI reveló que, durante una década, los gastos reservados de esta institución fueron repartidos, entre otras vías, a través de sobres cerrados, usando un mecanismo denominado “billetaje”[4].
Gráfico 2:
Evolución de los montos de gastos reservados en el Gobierno Central, según institución
(en millones de $ 2020 y como % del total anual)
Fuente: Elaboración propia con datos de ejecución presupuestaria, DIPRES.
Detrás del Ejército, la segunda institución a la que se destina mayor porcentaje de gastos reservados es la Presidencia de la República (20% del total anual). En julio de 2018, se informó que la Fiscalía indagaba un eventual uso de estos gastos por parte de la administración Bachelet para pagar la defensa de Natalia Compagnon y Sebastián Dávalos, en los inicios del caso Caval.
DEBILIDADES ESTRUCTURALES
¿Qué hace que los gastos reservados sean particularmente susceptibles de fraude? El Observatorio Fiscal estudió las características y marco normativo que los regula[5]. Se identificaron dos problemas que explican su potencial mal uso: (i) la forma cómo se aprueban sus montos; y (ii) el control de su ejecución.
Respecto a la aprobación de los montos, el Observatorio advirtió dos situaciones complejas.
Primero, lo que ocurría antes de la aprobación del proyecto de ley en diciembre de 2019, es que en instituciones como las Fuerzas Armadas y Carabineros, se definía un monto mínimo de gastos reservados en sus respectivas leyes orgánicas, las cuales datan de febrero de 1990. Como resultado de ello, no era posible cambiar dichos montos sin una modificación a las leyes orgánicas[6].
“La mayor proporción de gastos reservados se asigna cada año al Ejército (33% del total anual). Es en esta institución donde en los últimos años se han investigado graves irregularidades en el manejo de estos gastos. De hecho, dos ex comandantes en jefe fueron procesados por malversación de gastos reservados”.
En el caso de las instituciones civiles, el problema no era una fijación de montos vía ley sino la inercia. Año a año, su nivel de recursos estaba determinado por el Ejecutivo sin mayores contrapesos ni cuestionamientos por parte del Congreso en la discusión presupuestaria.
El punto (ii) se refiere al cómo se gastan los recursos. Hasta ahora, esto es regulado por el artículo 4º de la ley 19.863[7]. ¿Cuál es el problema aquí? Que el artículo es tan genérico, que hace imposible saber en qué actividades se utilizan los recursos. En consecuencia, “el examen y juzgamiento de las cuentas” que, en este caso, le corresponde al Contralor General de la República, no solo es deficitario, sino prácticamente imposible. Presumiblemente, los órganos que rinden estos fondos envían una declaración jurada muy simple donde juramentan haber hecho uso de los recursos conforme lo establece la ley, acompañando un informe genérico de rendición. Corroborar esta información no fue posible, pese a que se han realizado requerimientos a la Contraloría que fueron denegados por corresponder a información reservada.
CAMBIOS Y DEBILIDADES DEL NUEVO PROYECTO
Según el estudio realizado por el Observatorio, el proyecto de ley aprobado en Diciembre se hace cargo de buena parte de las limitaciones vinculadas al punto (i), es decir, la aprobación de los montos.
Concretamente, contempla la eliminación de los “pisos mínimos” definidos en las leyes orgánicas de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Esto permitirá que la asignación de recursos en dichas instituciones sea más flexible. Por el lado de la asignación de recursos a los organismos civiles, recién en la ejecución presupuestaria 2020, así como en la elaboración de la Ley de Presupuestos 2021, se verá si con el nuevo proyecto de ley se rompe esta tendencia inercial que se ha venido mostrando en los últimos años.
“Para generar más control y desincentivo de fraude por parte de las personas a cargo de estos fondos, la norma aumenta en un grado la condena por delitos de malversación de caudales públicos asociados a los gastos reservados (…) El aumento de condena es considerable, y destaca como elemento positivo del proyecto de ley aprobado”.
En segundo lugar, el proyecto aprobado exige que, en el futuro, los servicios públicos identifiquen las unidades operativas y las personas a cargo de la administración de estos fondos[8]. El proyecto además crea un nuevo mecanismo de control externo: la obligación de efectuar declaraciones de intereses y patrimonio ante la Contraloría por parte de los funcionarios a cargo de los gastos reservados. Además, se va a exigir a estos funcionarios que entreguen información de sus cuentas de ahorro e inversiones propias y de sus cónyuges. Adicionalmente, y para generar más control y desincentivo de fraude por parte de las personas a cargo de estos fondos, la norma aumenta en un grado la condena por delitos de malversación de caudales públicos asociados a los gastos reservados. Esto implica, por ejemplo, que en el caso que se defrauden fondos por gastos reservados en un monto superior a 40 UTM (caso de mayor gravedad en el código penal para este tipo de delito), el funcionario culpable en vez de recibir una condena de presidio mayor en su grado mínimo a medio (qué va entre 5 años y un día a 15 años de cárcel) pasaría a recibir una condena de presidio mayor en su grado medio a máximo (esto es de 10 años y un día a 20 años). En este sentido, el aumento de condena es considerable, y destaca como elemento positivo del proyecto de ley aprobado.
Pero la nueva norma no se hace cargo de las limitaciones que existen actualmente para controlar la rendición de los gastos mismos (punto ii). Al contrario: se mantienen las características que hacen insuficiente la actual rendición, y se solicita solo información genérica y apenas desagregada por rubros. A nuestro juicio, esto constituye la deficiencia más importante del proyecto, pues en la medida que no se exijan detalles específicos de las rendiciones, difícilmente la Contraloría podrá emitir un pronunciamiento adecuado sobre el buen uso de los recursos.
“Hasta ahora, el Ministro de Defensa ha cuestionado duramente a los ex Comandantes en Jefe que mal utilizaron gastos reservados. El proyecto impulsado, sin embargo, deja abiertas muchas interrogantes acerca del control efectivo de estos recursos”.
En esta línea, la historia de la discusión parlamentaria[9], da cuenta de aspectos principales que no fueron abordados en toda su complejidad. De hecho, en la Comisión de Hacienda de la Cámara, se rechazaron las indicaciones propuestas por tres diputados (Jorge Brito, Giorgio Jackson y Pablo Lorenzini), que buscaban obligar a las instituciones a entregar información detallada a la Contraloría del uso de sus gastos reservados. Por ejemplo: (i) informes con ingresos asignados, giros globales efectuados y sus montos; detalle de las actividades y acciones realizadas, así como los gastos incurridos; (ii) documentación de respaldo de los desembolsos efectuados con cargo a dichos fondos, informe de rendición ante la Contraloría General de la República, comprobantes originales de los ingresos, egresos y/o traspasos, con copia autentificada por el ministro de fe o funcionario autorizado para ello, entre otras exigencias. Esta indicación, sin embargo, fue rechazada en el primer trámite constitucional por los diputados Pepe Auth, Castro, Sofía Cid, Carlos Kuschel, Patricio Melero, Manuel Monsalve, Daniel Núñez (Presidente), José Miguel Ortiz, Guillermo Ramírez, Marcelo Schilling y Gastón Von Mühlenbrock. Votaron a favor los diputados Lorenzini y Jackson.
Tampoco se incorporaron nuevos mecanismos para exigir mayor control por parte de los parlamentarios a la hora de discutir la ley de presupuestos. En esta línea, existió una indicación presentada por los diputados Jackson y Brito[10], que buscaba promover una adecuada transparencia y rendición de cuentas frente al Congreso, adicional a la rendición frente a la Contraloría. La indicación, sin embargo, fue rechazada en el primer trámite por siete votos en contra y seis a favor. Votaron a favor los diputados Auth, Jackson, Lorenzini, Monsalve, Núñez y Schilling. Votaron en contra los diputados Castro, Cid, Kuschel, Melero, Ortiz, Ramírez y Von Mühlenbrock.
“Pero la nueva norma no se hace cargo de las limitaciones que existen actualmente para controlar la rendición de los gastos mismos. Al contrario: se mantienen las características que hacen insuficiente la actual rendición, y se solicita solo información genérica y apenas desagregada por rubros”.
De acuerdo a las conclusiones del Observatorio, ambas indicaciones rechazadas hacen cuestionar el real avance en materia de control y rendición de los gastos reservados en Chile. Vale recordar que las deficiencias en el marco normativo han explicado, en gran parte, los casos de malversación de gastos reservados conocidos por la opinión pública.
Hasta ahora, el Ministro de Defensa ha cuestionado duramente a los ex Comandantes en Jefe que mal utilizaron gastos reservados. El proyecto impulsado, sin embargo, deja abiertas muchas interrogantes acerca del control efectivo de estos recursos.
NOTAS
[1] Proyecto de Ley que modifica la ley N° 19.863, en relación al uso y control de los gastos reservados.
[2] La definición más concreta que existe a la fecha de gastos reservados es la del artículo 2º de la ley 19.863. Allí se establece que se “entenderá por gastos reservados aquellos egresos que, por el ministerio de esta ley, se faculta realizar a las entidades mencionadas en el artículo siguiente, para el cumplimiento de sus tareas públicas relativas a la seguridad interna y externa y el orden público del país y a las funciones inherentes a la Jefatura de Estado, y que por su naturaleza requieran de reserva o secreto”.
[3] Entre éstas instituciones, figuran: la Presidencia de la República; la Subsecretaría del Interior y la Agencia Nacional de Inteligencia (del Ministerio del Interior); la Secretaría y Administración General y Servicio Exterior, y la Dirección de Fronteras y Límites (del Ministerio Relaciones Exteriores); y la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (del Ministerio de Defensa). Por el lado de los organismos de orden y militares, se cuenta a: Carabineros y la Policía de Investigaciones (del Ministerio del Interior); el Ejército, la Armada y la Fuerza Área (del Ministerio de Defensa).
[4] Debido a la imposibilidad de chequear en los organismos del poder judicial y de la corte marcial los antecedentes utilizados en las causas investigadas, se ha hecho una revisión de la información que se ha puesto a disposición en distintos medios de comunicación.
[5] Véase informe “¿Por qué los gastos reservados se han convertido en la billetera ideal para la malversación de fondos?: Debilidades actuales en el sistema de control y recomendaciones para su fortalecimiento», publicado en el siguiente enlace: https://observatoriofiscal.cl/Informate/Repo/Por_que_los_gastos_reservados_se_han_convertido_en_la_billetera_ideal_para_la_malversacion_de_fondos
[6] Esto era así hasta antes de la aprobación del citado proyecto de ley, en diciembre de 2019
[7] Este indica lo siguiente: “los gastos reservados se rendirán anualmente, en forma genérica y secreta, a la Contraloría General de la República, directamente a través del Contralor General, considerando una desagregación por rubros que permita ilustrar a éste sobre el contenido fundamental de dichos gastos, debiendo acompañarse una declaración jurada que acredite que se ha dado cumplimiento al artículo 6º”.
[8] Mediante resolución fundada de forma reservada
[9] Ver bitácora del proyecto de ley en https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12861&prmBoletin=12332-05
[10] En ella se planteaba que “se informará cada año, al menos un mes antes del ingreso de la Ley de Presupuestos, a la Comisión Mixta de presupuestos en sesión secreta, de ser necesario, el detalle de los recursos destinados a gastos reservados, especificando los montos ejecutados por cada ministerio o entidad que según la Ley Nº 19.863 son asignatarios de dichos gastos reservados. En la misma sesión se deberá dar cuenta de los proveedores que ejecutaron el gasto, cuando sea posible y además del estado de la fiscalización del gasto reservados por Contraloría General de la República. En aquella sesión, podrán asistir los integrantes de las Comisiones de Defensa y Seguridad Pública tanto del Senado como de la Cámara”.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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