Esta documentada columna revisa la evidencia internacional disponible sobre los beneficios y problemas de incorporar a los más jóvenes a las elecciones. Permitir votar a los de 16 años tiene efectos positivos y duraderos en su participación electoral. Pero, como muestra el caso austríaco, la entrada de los más jóvenes también puede “promover la polarización política y el populismo”, escriben los autores.
En 2020 y 2021, si nada inesperado ocurre, habrá tres grandes eventos que involucran la participación de los ciudadanos. El plebiscito de entrada para decidir una nueva Constitución, la elección de los constituyentes (que es, además, una elección municipal) y un plebiscito ratificatorio de la nueva Constitución. Así, los ciudadanos podrán participar en hasta 16 elecciones en el mismo periodo[1]. Es en este contexto que se ha propuesto bajar la edad de votación a los 16 años.
La edad de votación es una convención y como tal puede ser discutida y eventualmente modificada. Estados Unidos, por ejemplo, heredó de Inglaterra la edad de votación a los 21 años siguiendo una convención medieval sobre la capacidad de los hombres para cargar una armadura (Eichhorn & Bergh, 2020). Probablemente, en las olas posteriores de democratización, nosotros heredamos dicha convención. Recién en los 70’, debido a las protestas en contra de la guerra de Vietnam -los jóvenes podían ir a la guerra pero no votar- se logró bajar la edad a los 18 años.
“La calidad de ciudadano otorga no sólo derechos de sufragio, sino que además habilita para una serie de actividades. Por ejemplo, se puede aspirar a cargos de elección popular, obtener una licencia de conducir o comprar bebidas alcohólicas”.
Chile lo hizo en 1970, aludiendo a lo siguiente:
“El progreso cultural y científico y el desarrollo de los medios de difusión en sus vehículos de expresión han contribuido a acelerar el proceso de madurez psicológica y también a crear una conciencia cívica en la juventud (…). Podrían darse numerosos ejemplos en la legislación comparada de sistemas que reconocen y otorgan el derecho a sufragio a los mayores de 18 años, tales como Turquía, Yugoslavia, Rusia, Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, El Salvador, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela” (Biblioteca del Congreso Nacional, s.f.).
Hoy se retoma esa discusión con argumentos no tan diferentes; y como nunca, hay teoría y algo de evidencia para alimentar el debate (Eichhorn & Bergh, 2020). A continuación, intentaremos responder algunas de las preguntas centrales acerca de este tema.
HAY RESPALDO
¿Qué es lo que se propone? El actual proyecto (que fusiona tres propuestas que iban en la misma dirección, ingresadas en 2012 y 2013) propone una reforma constitucional (porque lo requiere) para “otorgar la ciudadanía a quienes hayan cumplido 16 años de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva”. También propone que los que cumplan 14 años tengan derecho a sufragio en elecciones municipales.
¿Cuál es el panorama internacional acerca de este tema? La mayoría de los países definen el derecho a sufragio a los 18 años (muy pocos tienen como edad de votación los 21). Un grupo pequeño de naciones han dado el paso a reducir el límite de edad, entre ellos: Austria, Brasil, Ecuador, Nicaragua, Noruega, Cuba, Guernsey, Isla de Man, Jersey, Malta, Escocia y Argentina[2].
“La población adulta también presenta poco interés en temas políticos y bajos niveles de conocimiento político, y aun así, está habilitada para votar ¿Toman, los adultos, buenas decisiones al momento de votar? Por otra parte, si adultos poco preparados políticamente pueden votar ¿por qué jóvenes los no?”
¿Cuánto apoyo recibe la idea de bajar la edad de votación entre jóvenes? El Estudio Internacional de Formación Cívica y Ciudadana -ICCS 2016- incluyó una pregunta sobre esto para jóvenes de 14 años (la pregunta no se incluyó para jóvenes de América Latina)[3].
En la tabla 1, se puede observar que la idea de bajar la edad de votación a los 16 años o menos, para elecciones nacionales, tiene en la mayoría de los países un 30% o menos de apoyo. Sólo en cuatro países se eleva por sobre el 40% (Estonia, Malta y Renania Norte en Alemania). Solo en Noruega el respaldo es mayor al 50%.
La participación en elecciones municipales recibe mayor apoyo de parte de los jóvenes. Llama la atención que en las elecciones nacionales la mayoría de los jóvenes -en la mayoría de los países- está acuerdo con mantener la edad de votación en 18 años.
Tabla 1. Apoyo de jóvenes de 8vo grado a bajar edad de votación a 16 años o menos
Fuente: International Civic and Citizenship Study 2016, Modulo Europeo. Elaboración propia.
En Chile, de acuerdo a la 2° encuesta “Termómetro Social”[4], aplicada entre el 28 de noviembre y el 12 de diciembre, un 31,5% de los encuestados estaría de acuerdo o muy de acuerdo con que jóvenes entre 14 y 17 años participen en el proceso constituyente. En contraste, un resultado preliminar de la consulta municipal online realizada hasta el 15 de diciembre de este año muestra que un 37,8% estaría de acuerdo con bajar la edad de votación a 16 años y un 17% a los 14 años[5]. Sumadas, llegan a un 54,8%, lo que puede considerarse como un alto apoyo considerando lo observado en los países participantes de ICCS 2016.
Un antecedente adicional. Un estudio en Noruega muestra que el apoyo a bajar la edad de votación tiende a ser mayor cuando este derecho se encuentra en ejercicio (Larsen, Levinsen, & Kjaer, 2016), es decir, una vez que los jóvenes menores de 16 tienen derecho a voto, la población apoya en mayor medida esa idea.
EFECTO EN LA VIDA DE LOS JÓVENES
¿Bajar la edad de ciudadanía de 18 a 16 años afectaría otros ámbitos de la vida de los jóvenes? La calidad de ciudadano otorga no sólo derechos de sufragio, sino que además habilita para una serie de actividades tanto en la esfera política como en otros ámbitos. Por ejemplo, se puede aspirar a cargos de elección popular, obtener una licencia de conducir o comprar bebidas alcohólicas. En ese sentido, es relevante evaluar las implicancias de usar este mecanismo. En 1970 se otorgó derecho a sufragio sin bajar la edad de ciudadanía, que fue cambiada de 21 a 18 años recién en 1993. Es interesante considerar un mecanismo de ese tipo.
Otro aspecto para tener en cuenta es la interacción que tendría esta Ley con el sistema educativo. Los jóvenes de 16 y 17 años típicamente cursan tercero y cuarto medio, por lo que los establecimientos educativos estarían lidiando con adultos en sus aulas. Esto implica que los mecanismos de control e interacciones con apoderados deberían modificarse. Eso es un cambio importante para el sistema.
Adicionalmente, dado el escenario de politización del país, ¿cómo evitar que se produzca una politización de las aulas? La ‘neutralidad’ política requerida (en el sentido partidista) por parte de profesores y estudiantes se presenta como un gran desafío para los educadores. Por supuesto, esto también puede ser considerado como una gran oportunidad para potenciar la formación ciudadana de los jóvenes, puesto que ya no se trataría de una formación en abstracto, sino que una preparación para elecciones reales con consecuencias importantes para los próximos años.
CONSECUENCIAS PARA EL SISTEMA POLÍTICO
¿Cómo afecta la baja en la edad de votación las tasas de participación electoral de los jóvenes? ¿Hará que los más jóvenes participen masivamente? ¿Será suficiente el momento de politización actual para llevar a los jóvenes a las urnas?
Para esto hay una respuesta más teórica y otra de corte más empírico. Para Mark Franklin (2004) los 18 son los peores años para obtener ese derecho pues es típicamente una edad transicional en la que se produce más abstención electoral. Y esto afecta la propensión a votar en las décadas siguientes. En ese sentido, propone que empezar votar a los 16 o 17, en una época más estable e integrada a la vida social, puede ser más útil para instalar el hábito.
Empíricamente, la evidencia apoya el presupuesto del autor. Reformas que han disminuido la edad de votación a 16-17 años han logrado que esos jóvenes participen más que cohortes un poco mayores. En países donde se ha implementado, como Austria y Noruega, la tasa de votación de votantes que por primera vez participan en una elección fue notoriamente más alta en jóvenes de 16 y 17 años que en personas un poco mayores. Además, la tasa de votación promedio no difiere del resto de la población general.
Por supuesto es difícil importar este resultado directamente a Chile. Nuestro país se caracteriza por presentar muy bajas tasas de votación promedio (con baja sostenida desde 1989) siendo aún más bajas en población juvenil. Más allá de las razones de (des)legitimidad de las instituciones políticas, lo concreto es que la mayoría de los jóvenes se han restado de participar en la elección de representantes. En las últimas elecciones presidenciales, por ejemplo, un 46,7% de los chilenos habilitados para hacerlo, votaron; en jóvenes de entre 18 y 19 años este porcentaje llegó a 35,9% [6]. Esto hace incierto el impacto que ese cambio podría tener aquí en Chile.
Al respecto, evidencia en otras latitudes muestra que en elecciones disputadas/contenciosas tiende a aumentar el interés en política y las tasas de votación. Por ejemplo, en Inglaterra las elecciones post-Brexit tuvieron un aumento inédito de votantes jóvenes (Sloam, Ehsan, & Henn, 2018; Sloam & Henn, 2019). Si esto fuera así, una generación de jóvenes entraría a renovar el menguado grupo de electores. Además, siguiendo a aquellos que entienden que votar es un hábito: votar en todas las elecciones de los próximos dos años sería un gran incentivo para seguir haciéndolo (Dinas, 2012).
Otra duda que surge es respecto de la madurez política de los jóvenes. ¿Están estos bien preparados para participar electoralmente? Esta pregunta no es fácil. Aunque no exclusivamente, el argumento sostiene que serían “inmaduros” políticamente pues tendrían menor interés político y conocimiento político insuficiente para decidir ‘adecuadamente’ (Stiers, Hooghe, & Goubin, 2020).
Pero la evidencia sobre los niveles de madurez política de los jóvenes no es concluyente. Por un lado, Hart y Atkins (2011) observan que jóvenes norteamericanos de 16-17 años (no así de 14 y 15 años) están igual de preparados que población mayor en conocimiento político, habilidades políticas, eficacia política, tolerancia e interés político; y concluyen que jóvenes de 16-17 años deberían tener derecho a votar. Zeglovits y Zandonella (2013) muestran que los jóvenes austríacos aumentaron su interés en política una vez que se implementó la baja en la edad de votación. Adicionalmente, Stiers. et al, (2020) muestran que los jóvenes belgas votan con niveles de congruencia similar a los adultos, es decir, que votan por candidatos que representan adecuadamente sus ideas. Además, indican que mayores niveles de conocimiento político mejoran esta congruencia al momento de votar. En la misma línea, Wagner, Johann y Kritzinger (2012) muestran que los jóvenes austríacos de 16 y 17 años muestran mayor consistencia al votar que jóvenes de 18 a 21 años. Por otro lado, Bergh (2013) indicó que los jóvenes noruegos son considerablemente menos maduros políticamente que la población adulta (menos interesados en política, menor apoyo a partidos políticos, con menores niveles de conocimiento político y con menor consistencia actitudinal en el tiempo).
En Chile, aún debemos mirar esto con mayor profundidad. Considerando datos disponibles del estudio ICCS 2016[7], se observa que los estudiantes chilenos obtienen niveles de conocimiento cívico mejores que el resto de los países de América Latina aunque muy por debajo del promedio internacional.
“Tal vez no es el momento de hacer un cambio legislativo definitivo en esta materia, al menos hasta tener claridad del panorama y sus implicancias. Sin embargo, ¿por qué no habilitar el derecho a votar en ciertas elecciones sin modificar la edad de ciudadanía?”
En Chile sólo un 21% obtienen altos niveles[8] de conocimiento cívico mientras que en países como Suecia o Dinamarca un 60% lo hace. Respecto del interés en política, sólo un 21,5% de jóvenes chilenos de 8vo básico dicen estar interesados o muy interesados en política. Adicionalmente, en una encuesta aplicada este año a 1200 estudiantes de 2° medio[9] un 34% dice estar interesado o muy interesado, lo que es un poco más alto que jóvenes de 8vo. Esto es consistente con literatura previa que muestra que el interés en temas políticos se incrementa alrededor de los 16 años (Flanagan & Levine, 2010). Aún así, los jóvenes interesados en política no parecen ser muchos (1 de cada 3). Sin embargo, al igual que en el informe PNUD del 2015, los jóvenes declaran bajo interés en la política, pero mayor interés en temas públicos más generales. Por ejemplo, en este estudio de 2019 con jóvenes de 2do Medio un 63% se declara interesado o muy interesado en la desigualdad social, un 83% en temas medioambientales y un 73% en la desigualdad de género. Estos datos sugieren que los jóvenes si están ampliamente interesados en temas públicos y el desinterés se dirige hacia la política.
Como contrapunto, la población adulta también presenta poco interés en temas políticos (33% según la encuesta CEP de mayo de 2019) y bajos niveles de conocimiento político, y aun así, están habilitados para votar ¿toman ellos buenas decisiones al momento de votar o al decidir por quién votar? Si adultos poco preparados políticamente pueden votar ¿Por qué jóvenes de los que se presume menor preparación no?
Un último punto a considerar es uno que despierta mucha incertidumbre: el eventual efecto que podría tener la incorporación de jóvenes y adolescentes en los resultados de las elecciones. Esto implica preguntarse si es que, dado cierto nivel de participación juvenil, ¿los jóvenes tienen preferencias electorales lo suficientemente distintas a las del resto de la población como para alterar sustantivamente el resultado final de la elección?
Esta pregunta es crucial, especialmente cuando se considera que el interés de los parlamentarios por promover una u otra reforma electoral está generalmente asociado a los eventuales réditos que su partido o coalición podría obtener en las urnas. Un estudio reciente (Bronner & Ifkovits, 2019) en el ya comentado caso austriaco provee evidencia de que: (1) efectivamente ampliar el derecho a voto hasta los 16 años tiene efectos positivos y duraderos en la participación electoral; (2) estos nuevos votantes habituales jóvenes tienden a ubicarse en los extremos del espectro político; (3) por lo anterior, favorecen partidos más radicales y más populistas que el resto de la población; y (4) el influjo de estos “nuevos” votantes aumenta significativamente la votación obtenida por los partidos en los extremos ideológicos y partidos populistas.
Más aún, cuando consideramos que otros estudios sugieren que las preferencias electorales en la primera elección en la que se participa tienen efectos durables en el tiempo, tanto en términos ideológicos (Rekker, 2016) como en orientación al populismo (Aaasave et al, 2018), una reforma que promueva la participación electoral juvenil puede tener la consecuencia no deseada de promover la polarización política y el populismo en el sistema político. Por supuesto, nada en los estudios citados garantiza que en Chile se repetirían tales resultados, pero no obstante ofrecen una advertencia en cuanto a los posibles efectos no-deseados, y eventualmente indeseables, de una reforma electoral de esas características.
GRADUALIDAD
Si bien el número de países que han disminuido la edad de votación ha aumentado y la discusión por hacerlo se hace presente a diversas democracias, aquellos que han implementado bien esta política lo han hecho con cierta progresión. Por ejemplo, Austria (ampliamente usado como ejemplo) comenzó primero con votaciones a nivel local y regional, para luego habilitar el voto en todas las elecciones, Noruega implementó con elecciones experimentando primero a nivel municipal y en Argentina el voto es voluntario hasta los 18 (dejando así sin modificar el tema de la ciudadanía y sus implicancias). Tal vez no es el momento de hacer un cambio legislativo definitivo en esta materia, al menos hasta tener claridad del panorama y sus implicancias. Sin embargo, ¿por qué no habilitar el derecho a votar en ciertas elecciones sin modificar la edad de ciudadanía? Es cierto que las movilizaciones de octubre ofrecen una coyuntura particular, la redacción de una nueva constitución. Esto plantea la necesidad de que toda la ciudadanía esté representada en ese documento en el que muchos ponen una esperanza para el futuro del país. Los plebiscitos y elecciones involucradas en el proceso permitirán la participación de tod@s, pero no a los menores que también son quienes deberán vivir en los próximos años bajo el nuevo marco constitucional (al igual que quienes nos hicimos adultos después de 1990 con la constitución actual).
Atendiendo a la excepcionalidad del momento ¿será posible habilitar el sufragio juvenil para los plebiscitos y elección de constituyentes? Nos parece que tal vez esa sea la forma de contar con un documento legitimado por una mayoría amplia. Adicionalmente, la discusión de esta reforma ofrece una oportunidad inmejorable para retomar un debate que periódicamente resurge en el contexto nacional: el de la educación cívica. Habilitar a los jóvenes a votar mientras aún están cursando los ciclos obligatorios de educación permitiría implementar una reforma en los límites de edad de votación en conjunto con proyectos escolares que permitan a los escolares no sólo estudiar la democracia como principio, sino además aprender de su práctica de manera directa.
Eventualmente, se podría agregar al currículo escolar un breve módulo donde los estudiantes deban investigar los candidatos, presentar, y debatir sus propuestas, de modo que no sólo se permita a los jóvenes y adolescentes votar en elecciones, sino que además reciban apoyo en el ejercicio de ese deber y derecho.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Elecciones de alcaldes, concejales, representantes constituyentes, gobernadores, consejeros regionales, diputados, senadores, presidenciales, probablemente con segunda vuelta; plebiscitos de entrada, salida; y primarias para alcaldes, gobernadores, diputados, senadores y presidente.
[2] Cada país tiene definiciones distintas. Por ejemplo, en Argentina, Ecuador y Brasil el sufragio es voluntario y a los 18 se hace obligatorio o en Austria otorga la ciudadanía a los 16 años.
[3] In your opinion, regardless of the laws in <country of test>, how old should a person be to have the right to do the following things? “Vote in national elecctions”, “Vote in local elections”. La escala de respuesta incluye las siguientes opciones: Menos de 14 años, 14 años, 16 años, 18 años, 20 años o más.
[4] 2° Encuesta Termómetro Social realizada por el Núcleo Milenio en Desarrollo Social DESOC, el Centro de Microdatos y COES, en colaboración con la Universidad de Chile y la Facultad de Economía y Negocios de dicha casa de estudios. Link: Descargar reporte
[5] Para las comunas que incluyeron la pregunta: Cerro Navia, Independencia, Isla de Maipo, Macul, Quilpué, Recoleta, Valparaíso, La Pintana; las que suman un total de 280921 votos en la consulta electrónica.
[8] Categoría de desempeño A: Los estudiantes son capaces de relacionar los procesos de organización e influencia política y social y los mecanismos legales e institucionales destinados a controlarlos. Establecen hipótesis precisas en torno a los beneficios, motivaciones y posibles resultados de las acciones individuales y las políticas institucionales. Integran, justifican y evalúan posturas, políticas o leyes basándose en los principios que los sustentan. Demuestran familiaridad con las principales fuerzas económicas internacionales y la naturaleza estratégica de la participación activa. Por ejemplo, los estudiantes del nivel A son capaces de identificar los posibles objetivos estratégicos de un programa de consumo ético.
[9] Este estudio fue realizado en el marco del proyecto fondecyt n°1181239. Próximamente presentaremos resultados detallados de este estudio.
Aassve, A., Daniele, G., & Le Moglie, M. (2018). Never Forget the First Time: The Persistent Effects of Corruption and the Rise of Populism in Italy. BAFFI CAREFIN Centre Research Paper, (2018-96).
Bronner, L., & Ifkovits, D. (2019). Voting at 16: Intended and unintended consequences of Austria’s electoral reform. Electoral Studies, 61, 102064.
Flanagan, C., & Levine, P. (2010). Civic Engagement and the Transition to Adulthood. Future of Children, 20(1), 159-179.
Franklin, M. N., & N, F. M. (2004). Voter Turnout and the Dynamics of Electoral Competition in Established Democracies Since 1945. Cambridge University Press.
Rekker, R. (2016). The lasting impact of adolescence on left-right identification: Cohort replacement and intracohort change in associations with issue attitudes. Electoral Studies, 44, 120-131.
Sloam, J., Ehsan, R., & Henn, M. (2018). ‘Youthquake’: How and Why Young People Reshaped the Political Landscape in 2017. Political insight, 9(1), 4–8.
Sloam, J., & Henn, M. (2019). Youthquake: Young People and the 2017 General Election. En Youthquake 2017 (pp. 91–115). Springer.
Stiers, D., Hooghe, M., & Goubin, S. (2020). Are 16-year-olds able to cast a congruent vote? Evidence from a “voting at 16” initiative in the city of Ghent (Belgium). Electoral Studies, 63, 102107.
Biblioteca del Congreso Nacional (s.f.). Historia de la Ley N°17.284: Modifica la Constitución Política del Estado.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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Felicitaciones por todos vuestros reportajes de investigación sería y educacion al ciudadano. Cuando empieza a trabajar, seré socia sin duda, hoy no puedo por estar complicada económicamente, pero ya saldré de esto.
