Debilitamiento del Sistema Nacional de Inversiones en Obras Públicas: receta infalible para despilfarro y corrupción

Todo proyecto de inversión pública en Chile (por ejemplo, una nueva línea de metro o una carretera) debe demostrar en el Sistema Nacional de Inversiones (SNI) que es socialmente rentable. Esto significa simplemente probar que el dinero invertido, que costó tanto recolectar (por ejemplo el del 19% del IVA a la leche y a los medicamentos), producirá en algún sector de la economía del país beneficios mayores a los costos involucrados.

Si bien la inversión pública alcanza a menos del 20% de la inversión total del país, es indiscutible que la existencia de un SNI técnicamente competente y con relativa autonomía ha sido un pilar fundamental para el desarrollo de Chile en las últimas décadas, atravesando gobiernos de distintos colores. La razón es que, a diferencia de la inversión privada, botar la plata en un proyecto público no hace quebrar a quienes tomaron la decisión (al revés, usualmente lo beneficia), pero termina hipotecando el futuro del país. Sin el SNI, Chile estaría plagado de monorrieles magnéticos inconclusos, mientras aún hay gente viviendo en la extrema pobreza. Lamentablemente, hay señales muy preocupantes que sugieren que tanto la independencia como la competencia técnica del SNI están en riesgo.

El área de transporte es especialmente sensible a estos desafíos, debido a los altos costos de este tipo de proyectos, su rédito político, la complejidad que implica evaluarlos y el largo plazo de sus retornos. Un ejemplo dramático de este problema se sintetiza en la triste historia del expresidente peruano Alan García, quien forjó (y trágicamente concluyó) su carrera política relacionado con costosas obras públicas de transporte. Odebrecht es otro claro ejemplo que nos pasó muy cerca. Para evitar estos problemas, en el área de transporte el SNI se ha apoyado históricamente en las metodologías desarrolladas por Sectra, una oficina estatal, originalmente interministerial y luego perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social (MDS, ex Ministerio de Planificación), que llegó a tener un reconocido prestigio técnico internacional, proponiendo metodologías que estaban en el estado del arte de la disciplina.

El SNI rara vez hace noticia y cuando lo hace tiene “mala prensa”, debido a que detuvo algún proyecto público inconveniente o pobremente planteado. Eso fue lo que pasó, por ejemplo, a principios de los 2000 cuando, a pesar del fuerte lobby de los proveedores de tranvías para que se optara por su tecnología en los ejes Recoleta-Independencia, Chile terminó eligiendo construir una línea de metro en dicho sector. Esto es un poco difícil de explicar. No me malentiendan. Como a toda la gente, los tranvías me encantan. El problema es que son una tecnología del siglo 19 que es más lenta, más cara y menos flexible que el bus, llevando la misma cantidad de gente. Por eso desaparecieron en el siglo 20 en casi todo el mundo. Tener una línea de tranvía sólo podría justificarse por razones patrimoniales o quizás geopolíticas. Si alguien afirma que esta tecnología es socialmente conveniente por otras razones, o está mintiendo o bien es un mago, y debiéramos correr entonces a pedirle que nos dé la cura del cáncer o los números de loto, cosas más fáciles de lograr. Hasta ahora nos hemos librado de este tipo y de otros inescrupulosos cantos de sirena de los proveedores de tecnologías y de obras públicas. Sin embargo, el panorama parece cada vez más sombrío.

En su primer mandato, el Presidente Piñera, a través de la (en ese tiempo) subsecretaria Gloria Hutt, decidió mover a Sectra del MDS al Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT). Este cambio, que a primera vista puede parecer un simple ajuste administrativo, tiene en la práctica el efecto de debilitar mortalmente a la institucionalidad que obligaba a que las decisiones de costosas inversiones en esta área fueran analizadas escrupulosa y objetivamente con las mejores herramientas disponibles.

El problema de mover Sectra al MTT es que no se puede confiar en la imparcialidad de las unidades promotoras o ejecutoras de proyectos, como el MTT o el Ministerio de Obras Públicas (MOP). No lo digo yo. Eso concluyen, entre otros, Flyvbjerg et al. (2002) en su trabajo “Subestimación de costos en proyectos de obras públicas: ¿error o mentira?”, utilizando evidencia de 258 proyectos de transporte de Estados Unidos.  La necesidad de que las agencias que promueven o ejecutan proyectos estén separadas de los departamentos que evalúan su financiamiento público, es la misma por la cual en el sistema de justicia el Ministerio Público (encargado de investigar) está separado de los jueces (que deben tomar una decisión objetiva en base a la evidencia presentada). En ese sentido, la decisión de mover Sectra desde el MDS al MTT significó lo contrario a una modernización del Estado. Un paso lamentable.

A pesar de haber movido a Sectra del MDS al MTT, los equipos de profesionales no se desarticularon por completo. Si bien hubo algunos despidos, se mantuvo cierta continuidad entre gobiernos de distintos colores, dando una apariencia de normalidad, al menos en cuanto al uso riguroso de las metodologías de análisis.

Sin embargo, la prueba de fuego parece haber venido en marzo de 2019 con el rechazo por parte del MDS a la propuesta para las líneas de metro 8 y 9. Que un proyecto falle en alguna etapa no es necesariamente un problema, pues todo siempre es perfectible y, por último, sugiere que, al menos hasta esa fecha, el SNI aún funcionaba de facto con cierta independencia. Sin embargo, parece que el rey estaba desnudo y que la independencia era sólo aparente.

A lo largo de este último semestre el Presidente Piñera, a través de la ahora ministra Hutt y del presidente de Metro Louis De Grange, parece haber decido desarticular definitivamente los equipos de profesionales que manejaban las técnicas y desarrollaban las herramientas para hacer los análisis necesarios. Con mayor intensidad en las últimas semanas, se han visto despidos selectivos en lo que no puede interpretarse de otra manera que no sea como una razzia a cualquiera que pudiera poner “peros” a las decisiones arbitrarias en obras públicas. Han sacado a especialistas altamente calificados y de destacada trayectoria en el Área de Metodología y Datos de Sectra; en la Gerencia de Planificación y Desarrollo de Metro y en la Gerencia de Planificación e Infraestructura del DTPM. Hay ejemplos dramáticos de jefes que se negaron a tramitar despidos arbitrarios y que fueron desvinculados en el acto. Reina el temor y la arbitrariedad.

¿Quién podría en estas condiciones manifestar algún tipo de reparo a los proyectos que promuevan la ministra Hutt o el presidente de Metro? Es una lástima, no sólo por las personas que optaron por desarrollar su carrera profesional sirviendo al país honestamente en el sector público, sino porque rearmar los equipos y recuperar el conocimiento y la cultura organizacional perdidas tomará décadas, si es que acaso alguna vez eso es posible. Un legado funesto, una marca indeleble que dejará el presidente Piñera en este ámbito. Ojalá se pudiera revertir, pero no parece haber interés en gastar capital político en algo como esto a futuro, independiente de quien gane las próximas elecciones. Ojalá me equivoque.

La situación es preocupante. En el mejor de los casos, llegamos a un estado de cosas donde reina “la tincada”, donde se anuncian líneas de metro 8, 9… y 10, como quien canta números de bingo, mientras una señora en Angol debe esperar 7 años para le tomen una miserable radiografía. En el peor de los casos, nos acercamos además a escenarios donde puede reinar la corrupción en obras públicas, algo de lo que nos habíamos salvado hasta ahora.

Para muestra, un botón reciente que sugiere que la arbitrariedad en decisiones de obras públicas se ha generalizado. No deja de resultar curioso (y hasta sospechoso) que se ponga la primera piedra de un hospital para la zona norte de Santiago localizado a decenas de kilómetros de sus beneficiarios, y al que la gente supuestamente podrá acceder por dos autopistas y un futuro tren. El ministro Mañalich nos tranquiliza informándonos que «los hospitales crean ciudades». Habrá que creerle.

(*) Angelo Guevara es director de la Sociedad Chilena de Ingeniería de Transporte (SOCHITRAN); profesor Asociado del Departamento de Ingeniería Civil de la Universidad de Chile; investigador asociado del Instituto de Sistemas Complejos de Ingeniería (ISCI); research affiliate, Intelligent Transportation Systems Laboratory, Massachusetts Institute of Technology; external affiliate, Choice Modelling Centre, University of Leeds; ingeniero civil y magister en Transporte de la Universidad de Chile; PhD y MSc Transporte, Massachusetts Institute of Technology.