Radiografía al débil control de los conflictos de interés de los parlamentarios

“La política es el arte de disfrazar de interés general el interés particular”

Edmond Thiaudière

¿Qué motiva a un congresista a votar a favor o en contra de un proyecto de ley? Cuatro son las determinantes del voto parlamentario que suelen mencionarse: posición ideológica,  disciplina partidista, presiones de grupos de interés -sean electores de sus distritos o empresarios que financiaron sus campañas- y, finalmente, los intereses individuales que cada congresista tiene en virtud de su patrimonio y el de su familia.

En esta oportunidad analizaremos esta última dimensión, la que está directamente relacionada con el modo en que se regula el conflicto de interés de un congresista. Al respecto, resulta perfectamente plausible asumir que, expuesto a decisiones que afectan el interés general,  muchas veces los individuos decidimos en virtud de nuestros propios intereses particulares. Y aquello no debería ser muy distinto en la esfera pública.

De ahí la relevancia de conocer cuáles son los intereses que tienen las autoridades públicas y de poder regular del mejor modo posible potenciales conflictos de interés que podrían afectar relevantes decisiones de política pública.

Un ejemplo. Si se discute un proyecto de ley sobre pensiones, impuestos aplicados a un rubro específico o agricultura, resulta crucial determinar si en las decisiones de los congresistas prevalece el interés general o, por el contrario, votan  en función de sus intereses particulares.

Esta arista de fiscalización pública reviste mayor importancia en sociedades desiguales, donde quienes alcanzan el poder suelen formar parte de una elite que concentra el poder político y el poder económico. Como el costo económico de obtener un asiento en el Congreso es demasiado alto, aquellos que adquieren la categoría de representantes generalmente tienen condiciones de privilegio, lo que está determinado por su patrimonio personal y/o familiar.

Por lo tanto, preocuparse sobre los conflictos de interés no solo es una necesidad democrática,  sino que en sociedades como la chilena es altamente probable que este tipo de conflictos se produzcan persistentemente.

DECLARACIONES DE PATRIMONIO EN EL CONGRESO

Con el objeto de identificar los intereses económicos potenciales de los congresistas, revisamos las declaraciones de patrimonio e intereses que se encuentran disponibles en la Cámara de Diputados y el Senado. Tomamos la actualización más reciente que hicieron los propios representantes (2018-2019), extractando de ellas la participación en sociedades comerciales  y acciones en empresas de los 198 representantes de ambas cámaras.

Excluimos las declaraciones de parientes y las sociedades que se encuentran en disolución o sin movimiento. También dejamos fuera las comunidades sin giro ni RUT. Por lo tanto, observamos las empresas o acciones en las que directamente el congresista ha invertido parte de su patrimonio y que se encuentran activas, lo que hace el potencial conflicto de interés más directo.

¿Qué nos muestra este ejercicio?

En términos generales, los congresistas contabilizan un total de 196 sociedades o acciones en empresas, de las cuales 125 se vinculan con diputados y 71 con senadores. Analizado de otro modo, el 43,9% de los diputados (68 de 155) y el 53,5% de los senadores (24 de 43) participan al menos en una sociedad o tiene acciones en empresas (ver cuadros con los resultados del estudio del Laboratorio Constitucional UDP).

Al observar esta misma información por coalición, se advierten diferencias muy significativas. Mientras el 65,2% de los diputados de Chile-Vamos participa al menos en una sociedad o tiene acciones en empresas, aquello se reduce más de la mitad en el caso del Frente Amplio (30%) y de los diputados de la ex Nueva Mayoría (22,8%). En el Senado la diferencia es todavía más pronunciada: el 84,2% de los senadores de Chile-Vamos participa en al menos una sociedad, mientras que en la ex Nueva Mayoría la cifra baja al 33,3% de sus representantes. El único senador del Frente Amplio no registra participación en empresas.

Otro dato que se advierte es que la gran mayoría de los parlamentarios que declararon sociedades o acciones son hombres: un 83,8% en la Cámara de Diputados y un 83,3% en el Senado. Esta brecha repite el patrón ya conocido de las desigualdades patrimoniales entre hombres y mujeres en Chile y que se reproducen entre los y las representantes en el Congreso.

Analizado por partido, los diputados que concentran mayor participación en al menos una sociedad o que poseen acciones, son los de Evópoli (100%), la UDI (63,3%) y RN (61,1%). Respecto del Senado, la secuencia es: Evópoli (100%), RN (87,5%), la UDI (77,8%) y la DC (60%).

Al momento de analizar los posibles conflictos de interés de los parlamentarios, particular importancia tienen los rubros o giros de las sociedades en que participan. Al respecto, el vínculo de negocios mayor se asocia con el ámbito de las inversiones y la asesoría a empresas; el giro inmobiliario y de construcción, comercio y la actividad agrícola.

El análisis realizado nos permitió constatar una gran gama de rubros en los que los parlamentarios han decidido invertir. Esto podría llegar a tener un impacto en las decisiones que toman los congresistas en sectores tan variados como el retail, el sector financiero, todo aquello relacionado con desarrollo inmobiliario y construcción, hasta temas de farmacias, salud, eléctricas, cultura y agricultura.

Además, algunos congresistas registran participación societaria en, por ejemplo, estudios jurídicos. Un vínculo patrimonial que abre ventanas a un sinnúmero de eventuales conflictos de intereses. Por ejemplo, si un estudio jurídico –en el que participa un parlamentario- asesora a un sector económico que está siendo objeto de nuevas regulaciones por parte de los legisladores, ese vínculo no es explícito  y es difícil de rastrear.

Cabe advertir que también se constatan desigualdades en la magnitud de estas inversiones. Por ejemplo,  el ranking de sociedades y acciones lo encabeza el senador Rodrigo Galilea (RN, 15 sociedades y acciones declaradas), seguido del diputado Pablo Kast (Evópoli, nueve), el senador Juan Antonio Coloma (UDI, ocho). A continuación, con un registro de seis sociedades o acciones le siguen los congresistas Pablo Lorenzini (DC), Patricio Melero (UDI), Juan Castro (RN) y Felipe Kast (Evópoli). De esta forma, algunos congresistas concentran potenciales conflictos de interés en un gran número de sectores, mientras otros se encuentran focalizados en ámbitos más específicos y acotados.

La magnitud de las inversiones también presenta considerables diferencias. El senador Rodrigo García (RN) presentó una declaración con 15 participaciones en empresas  y acciones dentro y fuera de Chile,  y en un amplio espectro de giros que incluyen inmobiliarias, sector agrícola, inversiones y construcción. La senadora Ena von Baer (UDI), en cambio, presentó dos declaraciones de participación en empresas que también son cuantiosas, pero en el rubro específico de la agricultura y el negocio de semillas. Otros parlamentarios incluyen su participación en menos actividades empresariales  y concentradas en el rubro de las consultorías: ejemplo de ello son los diputados Alexis Sepúlveda (PRSD), Félix  González (PEV) y Camila Flores (RN).

El ranking de los parlamentarios con más sociedades y acciones lo encabeza el senador Rodrigo Galilea (RN, 15 sociedades y acciones declaradas).

Por lo mismo, la existencia de potenciales conflictos de interés debe ponderarse caso a caso examinando el rubro en que los parlamentarios han decidido invertir, las actividades específicas que desarrollan en eventuales sociedades y la magnitud de las inversiones.

¿CÓMO SE CONTROLA HOY EL CONFLICTO DE INTERÉS DE LOS CONGRESISTAS?

Decíamos que resulta plausible pensar que al momento de votar, un o una congresista pueda hacerlo no pensando en el interés general sino en cómo esa decisión afecta sus propios intereses.

Acabamos de mostrar que un gran número de parlamentarios posee intereses patrimoniales significativos, pero incluso si aquellos intereses fuesen muy acotados, una decisión vinculada al rubro donde tienen invertido parte de su patrimonio, podría tener consecuencias en tales inversiones. Por lo mismo, es importante analizar el modo en que se regula este asunto.

La Ley Orgánica del Congreso Nacional estableció en una reforma del año 1999 que “los miembros de cada una de las Cámaras no podrán promover ni votar ningún asunto que interese directa o personalmente a ellos o a sus cónyuges, ascendientes, descendientes o colaterales hasta el tercer grado de consanguinidad y el segundo de afinidad, inclusive, o a las personas ligadas a ellos por adopción”.

Además, la norma exime a los congresistas de inhabilitarse “en asuntos de índole general que interesen al gremio, profesión, industria o comercio a que pertenezcan, en elecciones o en aquellas materias que importen el ejercicio de alguna de las atribuciones exclusivas de la respectiva Cámara”.  Ello abre la puerta para que el proceso de inhabilitación no se aplique en la práctica en una variedad de ámbitos asociados a sus profesiones.

Se dispone además que “con todo, podrán participar en el debate advirtiendo previamente el interés que ellas, o las personas mencionadas, tengan en el asunto” (artículo 5b, Ley 18.918).

La misma ley establece una Comisión de Ética y Transparencia parlamentaria en cada cámara, encargada de velar de oficio o a petición de un congresista por el respeto de los “principios de probidad, transparencia y acceso a la información pública y conocer y sancionar las faltas a la ética parlamentaria de los miembros de sus respectivas corporaciones”.

En la Cámara de Diputados esa comisión está compuesta por 13 pares de la propia corporación que son electos por tres quintos de los miembros en ejercicio. En el Senado la integran cinco representantes también electos por mayoría calificada. En otros términos, todos los miembros de las comisiones de Ética de ambas cámaras se convierten en jueces y parte, lo que dificulta la posibilidad de ejercer una adecuada fiscalización entre pares.

Existen varios problemas con esta norma. Primero, la inhabilitación que un congresista realiza es voluntaria, por lo que depende de su propia conciencia el inhabilitarse para votar cuando un tema que se discute pueda afectar directa o indirectamente sus intereses patrimoniales. Pensemos en temas tan generales como una reforma al esquema de impuestos a las empresas. Si cerca de la mitad de los congresistas declaró participar de alguna sociedad o tener acciones de empresas, entonces la decisión sobre el alza o rebaja de impuestos podría afectarles directamente. ¿Corresponde en ese caso que se inhiban aquellos congresistas que se verían afectados por un cambio en la norma? ¿Lo harían voluntariamente?

En segundo lugar, aunque existe la posibilidad de denunciar conflictos de interés por parte de otro congresista, rara vez ocurre que entre pares vayan a identificar –y denunciar- potenciales conflictos de interés. Por lo demás y tal como vimos, a la hora de votar un gran número de congresistas podría verse afectado por los mismos conflictos de interés. Pero además, incluso si asumiéramos que existe la voluntad política de realizar denuncias, sería impracticable para los congresistas poder contar con un registro acabado de los potenciales conflictos de interés que afectan a sus colegas. El control de la sociedad civil de las inhabilidades también se dificulta dados los problemas de acceso a esta información.

Esto nos lleva a un tercer problema: ¿cómo y quién define lo que significa un “conflicto de interés” que afecte directamente a un congresista? En varios casos ha sucedido que congresistas han explicitado ciertos conflictos de interés y se han inhibido de votar. Pero también ha ocurrido lo contrario: parlamentarios que han participado en votaciones a pesar del evidente conflicto de interés con la materia que se legislaba.

Un ejemplo de ello ocurrió en el año 2012 cuando se discutía la Ley de Pesca y la ONG Ciudadano Inteligente denunció el evidente conflicto de interés que enfrentaban los senadores Jovino Novoa (UDI), Andrés Zaldívar (DC) y Carlos Larraín (RN) por poseer intereses directos en el sector pesquero. Como no existe una definición más específica de lo que significa un conflicto de interés, la decisión queda al arbitrio del legislador que en su fuero interno decide participar o no de una decisión.

Un cuarto problema se asocia con las dificultades para encontrar registros de quiénes se inhabilitaron en una votación y qué argumentación utilizaron para hacerlo. No existe en el Congreso o en la historia de la ley un registro de fácil acceso de las votaciones que consideren esta dimensión. Y ello, a pesar de ser este un aspecto crucial a la hora de evaluar retrospectivamente el comportamiento de los legisladores en torno a cuestiones críticas que se discuten en el Congreso Nacional.

Hay que señalar que en la Cámara de Diputados existe un registro de representantes inhabilitados mientras que en el Senado esa nómina todavía no se implementa.

Finalmente, ni las sanciones ni los procedimientos de fiscalización son lo suficientemente vigorosos como para estimular que los congresistas actúen proactivamente a la hora de inhibirse de participar en discusiones y votar.

De este modo, la norma establecida para controlar los conflictos de interés deja un amplio espacio de discrecionalidad y ambigüedad que no ha sido resuelta.

LAS PROPUESTAS EXISTEN, PERO….

En el año 2015 y luego de varios escándalos de corrupción que afectaron a diferentes congresistas, un grupo transversal de senadores (De Urresti, García, Guillier, Larraín, Walker (Patricio)), presentó una moción para introducir mejoras precisamente en este asunto (Boletín 10.264-07).

La propuesta parlamentaria incluía, entre otros asuntos, una revisión y modernización de las comisiones de Ética de ambas cámaras, la creación de una Dirección de Ética con integrantes que no fuesen parlamentarios, un aumento de las sanciones y una mejor explicitación de los conflictos de interés. Por ejemplo, se establecía que los parlamentarios debían tener dedicación exclusiva para ejercer su función.

En esa ocasión, el centro de estudios Espacio Público presentó ante los parlamentarios una serie de recomendaciones para mejorar la norma. Advirtió, por ejemplo, que no resultaba recomendable que el parlamentario que declara un conflicto de interés pudiese intervenir en el debate de un proyecto, pues era una persona interesada y sus opiniones podrían influir en las decisiones de otros.  Un acápite que difiere bastante del que presentaron los propios senadores: sugiere que los parlamentarios “podrán participar en el debate advirtiendo previamente el interés que ellos tengan en el asunto”.

Las recomendaciones de Espacio Público también establecieron un incremento de sanciones pecuniarias para quienes violaran la norma. Mientras la propuesta de los legisladores consideraba entre un 2 y 15% de la dieta, dependiendo de la gravedad de la falta, el centro de estudios recomendó sanciones de entre un 5 y 50%.  Además, ante la vulneración de las normas de probidad de los parlamentarios, Espacio Público sugirió: permitir la admisión del examen de denuncias ciudadanas fundadas; la incorporación de una sanción de privación de la palabra por un número determinado de sesiones y la obligación de hacer públicas  las sanciones emanadas de las comisiones de Ética de ambas corporaciones.

El proyecto fue discutido hasta marzo de 2017 en la Comisión de Constitución del Senado en su primer trámite. Desde entonces, duerme el sueño de los justos.

La regulación de los conflictos de interés de las autoridades políticas es crucial para el adecuado funcionamiento de la democracia. En el caso particular del Congreso Nacional se requeriría además mejorar el sistema de información de potenciales conflictos de interés que sigue siendo poco amigable; establecer comisiones de ética autónomas de los congresistas y proactivas en términos de educación a los parlamentarios y sus asesores, como también respecto de la identificación de potenciales conflictos de interés; y establecer la función parlamentaria como de dedicación exclusiva.

La crisis de reputación que vive el Congreso Nacional es un asunto que debiese preocupar al conjunto de la sociedad. No es ni saludable ni recomendable que esta situación continúe, por lo que es necesario tomar medidas proactivas para separar los negocios de la función pública de la representación. Porque no hay peor negocio para la política que convertirla en un negocio.