“Pega para los cabros”: el uso discrecional del empleo público para los intereses del que gobierna

El autor de esta columna escrita para CIPER analiza los datos disponibles sobre el empleo público y la rotación en los cambios de gobierno. Sostiene que “habrá que estar atentos a lo que plantean los presidenciables en la campaña que se aproxima y esperar que, de una vez por todas, se aborde la dilatada e indispensable reforma al empleo público en Chile”.

Los sistemas de “patronazgo”, es decir, el uso discrecional del empleo público para los intereses particulares de la coalición o partido que gobierna, son usualmente asociados a formas de clientelismo y corrupción. En su libro “Jobs for the Boys” (algo así como “pega para los cabros”). Merilee Grindle analiza el fenómeno del patronazgo como contrario del mérito, es decir, a un proceso de reclutamiento de los funcionarios públicos bajo estándares competitivos y transparentes, que es el sistema que tienen las democracias avanzadas.

El uso discrecional del empleo público por parte de los gobiernos de turno puede tener distintas motivaciones: para premiar a los militantes de los partidos de gobierno; para el control de la administración pública; y para lograr la adhesión de los partidos oficialistas a través del cuoteo, entre otros. Mencionado en la literatura académica, cierto nivel de patronazgo puede ser útil para gobernar, pudiendo a través de este mecanismo, incentivar la alienación partidaria y, por ende, mayor eficacia en logros de los objetivos políticos de quienes gobiernan. 

Existe suficiente evidencia, sin embargo, para aseverar que niveles extendidos de captura política del empleo público, tal como ocurre en la mayoría de los países en Latinoamérica, tiende al menos a la incompetencia estatal, corrupción y desconfianza ciudadana.

¿Y específicamente en Chile, cómo estamos? A mi juicio, mal. Pese a los avances de las décadas pasadas, la “crisis del empleo público” se ha ido exacerbando en el último tiempo. El patronazgo político en Chile sigue siendo una práctica recurrente en la administración pública y con marcada presencia en el nivel municipal. El principal avance ha sido la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (ADP), diseñado para reducir el patronazgo, obligando a que ciertos puestos directivos sean concursados en base a mérito. Con todo, el sistema ha probado no resistir los cambios de gobierno, considerando que más del 60% de los directivos seleccionados bajo concursos públicos, son removidos en cada nuevo gobierno y no duran más de 3 años en promedio en el cargo (ocurrió en las sucesivas alternancias de Bachelet-Piñera y lo mismo pasó en el Gobierno del presidente Boric). Esto es problemático, porque un sistema de mérito debe garantizar no solo un reclutamiento bajo criterios objetivos, sino también, la permanencia  de dichos funcionarios considerando su desempeño y no la confianza política. Así mismo, los datos indican que los costos monetarios de esta alta rotación son significativos. Solo durante el periodo 2010-2016, $2.822 millones fueron gastados en promedio anualmente, en los procesos de selección de Directivos Públicos.​ 

Este panorama se ve agravado por un alza sostenida del empleo público en la última década (2014-2024) equivalente a un crecimiento del 60%. Habría que decir, sin embargo, que, pese a este supuesto crecimiento inorgánico del empleo público, la proporción de empleo público en relación con la fuerza laboral total en Chile sigue siendo baja en comparación con el promedio de los países de la OCDE, representando los trabajadores del sector público en nuestro país, alrededor del 13% de la fuerza laboral.

Diversos estudios recientes, dan cuenta que este crecimiento del empleo público tiene que ver bastante con la baja rotación que hemos visto los últimos años de los funcionarios no directivos (se desvinculan o renuncian menos funcionarios públicos en los cambios de gobierno que antes), manteniendo sin embargo el gobierno que asume, la posibilidad de disponer discrecionalmente de parte del empleo estatal. Esta mayor estabilidad de los funcionarios públicos no ha tenido que ver con una decisión de fortalecer la carrera funcionaria, sino más bien, por la polémica jurisprudencia de la “confianza legitima” de la Contraloría General de la República, donde se estableció que los funcionarios con contratos de plazo fijo de un año (los denominados “contrata”)  que renovaban sus contratos anualmente por más de dos años consecutivos, no podían ser desvinculados (luego la Corte Suprema modificó el umbral a cinco años y recientemente la contralora  Dorothy Pérez, decidió abstenerse de pronunciarse sobre casos relacionados con la confianza legítima en funcionarios a contrata, considerando estos asuntos como «materias litigiosas»)

Si a este escenario le sumamos que tenemos un sistema de calificaciones que no discrimina (la gran mayoría de los funcionarios calificados en excelencia) y mecanismos de evaluación de desempeño que han probado no estar funcionando (por ejemplo, las metas y bonos del programa de mejoramiento de la gestión que son ya un derecho adquirido) el panorama es bien preocupante.

¿Habrá posibilidades de abordar este, que es a mi juicio el “nudo Giordano” de la modernización del Estado en Chile en lo que le queda a este Gobierno? Se ve difícil, más aún en un año electoral, considerando los costos monetarios y políticos que tiene el limitar de verdad el patronazgo y profesionalizar el Estado . Habrá que estar atento a lo que plantean los presidenciables en la campaña que se aproxima y esperar que, de una vez por todas, se aborde la dilatada e indispensable reforma al empleo público en Chile.