El problema de la fragmentación en el sistema político

El proyecto de reforma al sistema político recientemente presentado en el Senado es analizado por el autor de esta columna escrita para CIPER. En ella, comenta que los supuestos problemas sobre los que está fundado (fragmentación, falta de gobernanza, polarización, ausencia de coaliciones) no son tales. Y propone medidas que sí ayudarían a una mejor gobernanza y que “el objetivo de esta reforma debiese centrarse en reducir las condiciones para que se profundice el ‘clientelismo’ legislativo, algo que está sin duda horadando la calidad de la democracia”.

Créditos imagen de portada: Pablo Ovalle Isamendi / Agencia Uno

Un grupo de senadores(as) presentó un proyecto de ley en materia de reforma política y electoral. Se sostiene en el fundamento del proyecto que este surge por las dificultades de alcanzar acuerdos en el Congreso, la falta de confianza de la ciudadanía hacia las instituciones y los problemas de gobernabilidad. Se plantea que uno de los problemas principales en el Parlamentoes el altísimo número de partidos en la Cámara de Diputados (21 partidos).  Así, se señala que “el actual diseño legislativo no genera incentivos para la conformación de coaliciones que permitan lograr una gobernanza que se haga cargo de las demandas ciudadanas y que evite la polarización”.  Se busca evitar el bloqueo permanente entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, permitiendo que los gobiernos puedan tener coaliciones de mayoría en el Congreso.

La propuesta identifica, en forma no tan articulada, algunos problemas presentes en el sistema político. Por ejemplo, se indica que la mayor fragmentación produciría una ausencia de mayorías, lo que estaría generando un bloqueo del sistema político, aumento de la polarización y falta de gobernanza. Asimismo, se señala que la ausencia de estos gobiernos de mayoría estaría provocando un distanciamiento con la ciudadanía dado que lo que termina aprobándose en el no reflejaría el interés de la población.

Para resolver estos problemas (fragmentación, falta de gobernanza, polarización, ausencia de coaliciones), la propuesta sugiere dos medidas acotadas:

1) Establecer que, para el caso de la Cámara de Diputados, solo tendrán representación aquellos que alcancen un umbral de un 5% de los votos válidamente emitidos a nivel nacional o bien 8 parlamentarios en el Congreso Nacional. Aquellos votos obtenidos por los partidos que no obtengan representación serían asignados a los partidos que sí superaron el umbral indicado;

2) Se establece la pérdida del escaño para aquellos congresistas que renuncian al partido que hubiere declarado su candidatura, así como independientes dentro de pacto que comiencen a militar en un partido distinto al que fue declarado en su candidatura.

Sabiendo las dificultades de reformar un asunto donde los propios incumbentes tienen la última palabra, la propuesta ensaya medidas bien específicas que buscan reducir el número efectivo de partidos en la Cámara de Diputados e incentivar la disciplina al interior de las tiendas políticas.

Antes de discutir la pertinencia y efectividad de estas propuestas requerimos clarificar bien cuál es el problema de la mencionada fragmentación de la que tanto se ha hablado. Una adecuada identificación del problema permitirá encontrar una solución más acorde con la dificultad que se pretende resolver. Así, antes de pensar en las propuestas, debemos discutir si el problema que se enfrenta (la indicada fragmentación), provoca los problemas que se enuncian (ingobernabilidad, bloqueo del sistema, polarización, falta de coaliciones). Al respecto, no existe consenso en los estudios comparados sobre si una mayor fragmentación verdaderamente afecta la calidad de la democracia y respecto de los reales efectos que provoca (Valentim & Dinas 2023). A continuación explicitaremos cuáles podrían ser los potenciales efectos de ella.

FRAGMENTACIÓN Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Tal como intuitivamente se argumenta en la propuesta, se asume que un mayor número de partidos podría generar serios problemas de gobernabilidad, lo que provocaría eventualmente un colapso del sistema democrático. Muchas veces se cita el caso de Perú y sus recurrentes crisis derivadas de la extrema fragmentación del Congreso. En un reciente artículo, Aníbal Pérez-Liñan, Nicolás Schmidt y Daniela Vairo (Política y Gobierno 2023)  analizan casi un siglo de sistemas políticos en América Latina (2025-2019) concluyendo que, efectivamente, se evidencia un aumento de la fragmentación del sistema de partidos en la más reciente ola democrática en la región.  Sin embargo, ellos también demuestran que la democracia en la región ha sido más inestable cuando el poder Ejecutivo tiene un control parlamentario mayor. En otras palabras, la evidencia muestra que el período más extenso de estabilidad democrática en la región se ha dado precisamente en un contexto de aumento de la fragmentación y falta de control del Ejecutivo de los partidos en el Congreso.

Aunque la existencia de presidentes que controlan la mayoría del Congreso podrían favorecer la implementación de un determinado programa de gobierno, el balance de poder que se expresa al no contar con dicha mayoría genera un efecto moderador del sistema. A este respecto, el cientista político español Josep Colomer (2011) demuestra que la existencia de un número mayor de partidos tiende a favorecer una mayor estabilidad de las políticas públicas. Los gobiernos que controlan la mayoría del Parlamento tienden a imponer sus propios programas, pero ellos perduran menos pues si triunfa la oposición lo que hará será modificar drásticamente dichas políticas. Así, un número mayor de partidos promoverá compromisos de política que son más duraderos en el tiempo.  Debe advertirse, eso sí, que esta última reflexión se realiza considerando la fragmentación de países europeos, que es significativamente menor a lo que hoy experimenta Chile, aunque como Nicolás Mimica, Patricio Navia y Rodrigo Osorio lo muestran en su libro Changes in the Rules of the Lawmaking Process and the Success of Presidential Bills: Chile, 1990–2018 , en Chile la reducción de poderes legislativos presidenciales ha incrementado las opciones de negociación e incrementado las opciones de aprobación de propuestas del Ejecutivo.

FRAGMENTACIÓN Y BLOQUEO DEL SISTEMA

La evolución en la cantidad de normas aprobadas en el Congreso de Chile demuestra que el sistema aún no está bloqueado. Si existiese un bloqueo político en el sistema debiésemos observar un aumento en la dificultad de aprobar nuevas leyes, pero si consideramos el total de leyes por año calendario (período 2000-2024) observamos precisamente lo contrario. En promedio, se aprueban en el Congreso poco más de 100 leyes al año, y la tendencia diacrónica es hacia el alza en el número de leyes aprobadas. De hecho entre el año 2018 y 2023 se produjo un incremento muy significativo en la aprobación de leyes, lo que precisamente calza con el mayor número de partidos representados en el Congreso. Para el año 2024 la cifra cayó, pero no a un rango que todavía denote preocupación.

Si hacemos el mismo ejercicio, pero ahora considerando los años en ejercicio de cada uno de los presidentes observamos que, salvo el segundo gobierno de Sebastián Piñera, la tendencia es hacia un incremento de leyes aprobadas por administración. Lo anterior demuestra que el incremento en los niveles de fragmentación posterior al año 2018 no necesariamente implicaron un bloqueo o—puesto en términos legislativos—una menor aprobación de normas. Si aprobar leyes es un acto que requiere de un acuerdo político dadas las correlaciones de fuerzas presentes en el legislativo, es plausible señalar que al menos en el Congreso no se evidencia tal bloqueo.

Así, el problema no se asocia con un bloqueo sino más bien con los contenidos y dinámica de aprobación. Como en la mayor parte de los casos (salvo Bachelet II) el poder Ejecutivo no contó con mayoría en alguna de las dos cámaras, los resultados legislativos siempre implicaron un ejercicio de compromiso y de “renuncia” al programa original del Presidente. Mimica y Navia (2024) demuestran que la reforma constitucional de 2005 y la reforma electoral de 2015 generaron un declive en el dominio legislativo del Presidente, adquiriendo la sede legislativa un mayor protagonismo.

FRAGMENTACIÓN Y POLARIZACIÓN

Se asume en el proyecto que una mayor fragmentación podría provocar mayores niveles de polarización, lo cual tampoco es correcto afirmarlo. Si observamos otros países vemos que independientemente del número de partidos, en las últimas décadas se ha incrementado la polarización, siendo el caso de Estados Unidos el más emblemático por cuanto el Congreso está dominando solo por dos partidos y, sin embargo, ha experimentado creciente niveles de polarización. Un estudio reciente del Pew Research Center (2022) muestra que desde comienzos de los setentas se observa un progresivo proceso de polarización ideológica, mostrando que los demócratas se han vuelto más liberales, mientras los Republicanos más conservadores. Lo anterior tiene que ver con un conjunto de factores, dentro de los cuales no se incluye el incremento en el número de partidos. La polarización parece relacionarse con otros factores sociales, políticos, culturales y demográficos y no necesariamente respecto del número efectivo de partidos en el Congreso.

...Y ENTONCES, ¿CUÁL ES EL PROBLEMA CON LA FRAGMENTACIÓN?

El incremento del número de partidos en el Congreso es un problema pero que no dice relación—necesariamente—con eventuales bloqueos, polarización o crisis de gobernabilidad. La dificultad principal de la fragmentación se asocia con otro problema, esto es, un incremento muy significativo en los costos de transacción de un gobierno al tratar de llevar adelante su programa de gobierno. Mientras en un sistema parlamentario el gobierno depende de la existencia de una mayoría parlamentaria, en un sistema presidencial se suele tener un Presidente que no cuenta con la mayoría en el Congreso. Lo anterior lleva a que estos gobiernos tengan que alterar sus programas, adaptándolos al equilibrio de fuerzas existente en ambas cámaras. El caso más evidente es el de la actual administración de Boric, pero aquello no debiese llamar a sorpresa por cuanto se trata del Presidente con menor apoyo legislativo desde el retorno a la democracia.

Si a lo anterior sumamos un esquema hiper-fragmentado, el gobierno de turno deberá tener que negociar con cada uno de los grupos presentes en el Congreso—además de los independientes fuera de pacto. Se produce así una lógica de transacciones de alta intensidad. Cada grupo demandará cuestiones específicas ya sea del proyecto de ley que se discute o de cuestiones no relacionadas pero, que son vitales para la sobrevivencia de tales grupos—acelerar la construcción de una obra por allí, colocar urgencia a otro proyecto de ley por acá, promover a una persona para un cargo en una ocasión, realizar gestiones administrativas en un distrito determinado en otra. Si a lo anterior se suma la presencia creciente de independientes dentro o fuera de pacto, los costos de transacción se incrementan todavía más. La excesiva fragmentación provoca una política clientelar, en la que se desnaturalizan los ideales programáticos que ordenan el juego político.}

Estudios comparados han demostrado esta dinámica una y otra vez. Analizando el caso de México, Aldo Ponce y Héctor de Lira (2018) demuestran cómo los niveles de fragmentación legislativa incrementan el gasto público estatal cuando se tiene un gobierno de minoría. Es esperable que el gobierno que se encuentra en una posición de debilidad cederá a las presiones de los diferentes grupos parlamentarios para poder aprobar sus proyectos.  Desde otra perspectiva, Marina Bannikova y otros autores(2021) muestran que en parlamentos muy fragmentados se producen mayores opciones de lobby de grupos de interés que en parlamentos que tienen un menor número de partidos. La mayor coherencia programática y el control social sobre el comportamiento de los legisladores son dos cuestiones claves que también se correlacionan con la capacidad de reducir costos de transacción.

¡QUÉ SE PUEDE HACER PARA RESOLVER EL PROBLEMA?

Lo primero que se debe hacer es clarificar el efecto que podrían provocar las recomendaciones que se están realizando. Elevar el umbral de electividad sin duda reduciría la cantidad de partidos en la Cámara de Diputados, pero afectaría el vínculo entre estos representantes y el electorado toda vez que los votos obtenidos por aquellas candidaturas que no alcanzan el 5% serían redistribuidos a otras fuerzas políticas. Es evidente que en ese caso se vería afectado el vínculo representante-representado. Por otra parte, establecer la pérdida de escaño por una eventual renuncia al partido ayudaría a evitar la fragmentación pero no necesariamente resolvería el problema de los costos de transacción a los que nos referíamos previamente. La regla está destinada a evitar las renuncias, pero no así el “discolaje” programático tan necesario para ordenar programáticamente la acción de los legisladores.

Estas dos propuestas tampoco están destinadas a promover gobiernos de mayoría, pues para ello se requeriría una reforma más profunda que es improbable que ocurra. Incluso si se quisiera volver al sistema binominal no se lograría concretar aquel deseado objetivo, toda vez que desde 1990 y hasta 2018 solo en una ocasión (Bachelet II) un gobierno logró conformar una coalición legislativa mayoritaria por todo su período de gestión.

¿Existen algunas acciones inmediatas que podrían implementarse para resolver el problema del clientelismo legislativo? Primero, se podrían elevar los requisitos para la formación de partidos que son extremadamente bajos. Aquello reduciría automáticamente el número de partidos en formación que se han expandido como en una pandemia. Segundo, modificar el esquema de financiamiento del Estado hacia los partidos que en la actualidad permiten generar verdaderas “pymes” electorales.  Tercero, eliminar la posibilidad de que candidaturas independientes puedan presentarse dentro de un pacto electoral de un partido. Con ello se evitaría la proliferación de díscolos participando bajo el paraguas de los partidos. Cuarto, exigir a las candidaturas de partidos e independientes programas de gobierno de modo que la ciudadanía pueda contrastar sus propuestas con la gestión que realiza una vez que son electos.  Curiosamente, hoy no constituye una exigencia el presentar programas de gobierno o un básico esquema de ideas para competir por un cargo en el Congreso. 

Se debiese avanzar en un esquema que favorezca partidos programáticos. Las propuestas esbozadas en el proyecto cumplen solo parcialmente con ese objetivo por lo que se requiere complementar aquella propuesta con un conjunto de acciones que promuevan una representación más basada en ideas que en carismas, que estimulen la acción política basada en programas más que en promesas inocuas que se las lleva el viento.  El objetivo de esta reforma debiese centrarse en reducir las condiciones para que se profundice el “clientelismo” legislativo, algo que está sin duda horadando la calidad de la democracia.