El Tribunal Constitucional y la defensa de la Ley Lafkenche: Un hito en los derechos de participación indígena

Los autores de esta columna escrita para CIPER analizan el reciente fallo del Tribunal Constitucional que acogió positivamente diversos requerimientos de inconstitucionalidad contra una serie de disposiciones de la Ley de Presupuestos que pretendía modificar sustancialmente la Ley Lafkenche. Señalan que “el mensaje es contundente: las leyes diseñadas para proteger derechos fundamentales no pueden ser debilitadas mediante atajos legislativos ni transgresiones al debido proceso constitucional. En un momento en que los derechos indígenas enfrentan constantes amenazas, esta resolución refuerza el compromiso con la justicia histórica, la igualdad y la sustentabilidad, protegiendo no sólo la Ley Lafkenche, sino también los principios democráticos que sustentan el Estado de Derecho”.

Créditos imagen de portada: Francisco Paredes / Agencia Uno

El 9 de enero de 2025, el Tribunal Constitucional acogió diversos requerimientos de inconstitucionalidad presentados por diputados, senadores y el Ejecutivo contra una serie de  disposiciones del proyecto de Ley de Presupuestos 2025. Entre las resoluciones adoptadas, el Tribunal declaró la inconstitucionalidad del artículo 48 del proyecto. Tal como expusimos en una columna anterior, esta disposición, originada en una indicación presentada por los diputados Mauro González y Marcia Raphael (RN), pretendía introducir modificaciones sustantivas a la Ley N°20.249, que crea los Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO), conocida como Ley Lafkenche.

El cuestionado artículo 48, aprobado inicialmente en el Congreso, buscaba suspender por un año el ingreso de nuevas solicitudes de ECMPO y establecer un plazo de seis meses para la resolución de las solicitudes en trámite,  que de superarse resultaría en el rechazo automático de estas. El Tribunal Constitucional confirmó que esto no solo vulneraba la naturaleza y principios que rigen la Ley de Presupuestos, cuya función se limita a la estimación de ingresos y asignación de gastos, sino que también alteraba de manera sustancial los objetivos de una legislación permanente diseñada para proteger los derechos territoriales y culturales de los pueblos indígenas vinculados al borde costero.

En efecto, la Ley Lafkenche, promulgada en 2008, es fruto de un emblemático proceso de diálogo intercultural entre el Estado y la Identidad Territorial Lafkenche, una organización representativa del Pueblo Mapuche-Lafkenche. Esta legislación respondió a un vacío histórico en la normativa pesquera, al reconocer, a través de una nueva figura administrativa “los espacios territoriales del borde costero de uso ancestral” por parte de los pueblos indígenas, garantizando su acceso y protección.

A diferencia de lo sucedido en el Congreso Nacional, la tramitación ante el Tribunal Constitucional contó con la activa participación de organizaciones indígenas, quienes pudieron exponer y visibilizar, en el marco de un histórica audiencia pública, los impactos de la disposición impugnada en sus sistemas de vida y culturas. Estas organizaciones presentaron argumentos técnicos y culturales que demostraron cómo la aplicación del artículo 48 afectaría los derechos consagrados en la Ley Lafkenche, reforzando la importancia de su protección como herramienta para garantizar la justicia histórica y la sustentabilidad ambiental en el borde costero.

Esto quedó reflejado en la sentencia del Tribunal Constitucional. En su fallo, destacó que la indicación que dio origen al cuestionado artículo 48 contenía modificaciones temporales que alteraban el cumplimiento de los objetivos de la Ley N°20.249. Estas modificaciones se alejaban por completo de las ideas matrices que deben guiar el contexto excepcional de la legislación financiera del Estado, ya que no guardaban relación con la estimación de ingresos ni con la asignación de gastos. Como consecuencia, al aprobar el artículo 48 el Congreso Nacional excedió el ámbito de sus competencias, transgrediendo el artículo 67 de la Constitución, que limita sus facultades en esta materia exclusivamente a la reducción de los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos.

Además, el Tribunal destacó que la norma impugnada vulneró la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materias relacionadas con la administración financiera y presupuestaria del Estado, así como con las funciones y atribuciones de los servicios públicos, tal como establece el artículo 65 de la Constitución. Según el fallo, al introducir modificaciones sustantivas en la Ley N°20.249, la disposición alteraba las funciones y atribuciones de organismos clave, como la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, la CONADI, la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, el Ministerio de Desarrollo Social y la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. Estas instituciones, según la regulación vigente, tienen competencias específicas para implementar los objetivos de la ley, por lo que cualquier enmienda a sus atribuciones debe forzosamente realizarse mediante un proceso legislativo ordinario, sujeto a la iniciativa exclusiva del Presidente. 

Este razonamiento de la judicatura constitucional adquiere especial relevancia considerando que, además de esta maniobra inconstitucional por la vía presupuestaria, se han presentado en el Congreso Nacional otros cuatro proyectos de ley de iniciativa parlamentaria desde abril de 2023 (estos corresponden a los boletines 15862-21, 16864-21, 16998-21 y 17109-14), todos orientados a introducir reformas sustantivas y regresivas a la Ley N°20.249. En similar línea que el cuestionado artículo 48, estas propuestas retroceden en diversos estándares y garantías dispuestas en la norma para la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas costeros frente a actividades productivas.

Acorde al criterio del Tribunal Constitucional, estos proyectos de ley de iniciativa parlamentaria serían también potencialmente inconstitucionales, ya que al pretender modificar aspectos sustantivos de la Ley N°20.249, alteran las funciones y atribuciones de diversos servicios públicos encargados de cumplir los objetivos de dicho cuerpo legal. Como establece el Tribunal, cualquier enmienda a esta normativa sólo puede realizarse mediante la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, lo que no ocurre en ninguna de las propuestas mencionadas.

Finalmente, un aspecto relevante del fallo del Tribunal Constitucional es la prevención de las ministras Marzi (presidenta), Yáñez, Lagos y Precht, quienes,  junto con concurrir íntegramente a los razonamientos constitucionales que configuran el voto de mayoría, enfatizaron adicionalmente la vulneración de los derechos de participación indígena en el proceso de discusión legislativa que incorporó el artículo 48 a la Ley de Presupuestos 2025. Las ministras -que en conjunto representan el 40% del Pleno del Tribunal- señalaron que esta disposición fue tramitada sin consulta previa ni participación de los pueblos originarios, vulnerando con esto el Convenio 169 de la OIT, tratado internacional sobre derechos humanos ratificado y vigente en nuestro país desde el 2008, erigiéndose como un límite al ejercicio de la soberanía nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Constitución. En conclusión, las ministras subrayaron que cualquier medida que afecte los derechos indígenas debe garantizar un proceso previo y adecuado de participación, lo que no ocurrió en este caso, configurando así una infracción constitucional y una violación a los estándares internacionales aplicables a los derechos de los pueblos indígenas.

En un contexto de ataques sistemáticos a la Ley Lafkenche y a los derechos que esta garantiza a los pueblos indígenas costeros, el proceso ante el Tribunal Constitucional se destacó como un histórico ejercicio de justicia dialógica, al generar un espacio donde se visibilizaron las demandas indígenas frente a un debate legislativo que los había excluido. Desde esta perspectiva, el fallo del Tribunal representa un hito en la defensa de estos derechos, al reafirmar principios esenciales como el respeto a la legislación permanente, la consulta previa y la participación efectiva de los pueblos originarios en decisiones que afectan sus territorios y culturas. El mensaje es contundente: las leyes diseñadas para proteger derechos fundamentales no pueden ser debilitadas mediante atajos legislativos ni transgresiones al debido proceso constitucional. En un momento en que los derechos indígenas enfrentan constantes amenazas, esta resolución refuerza el compromiso con la justicia histórica, la igualdad y la sustentabilidad, protegiendo no sólo la Ley Lafkenche, sino también los principios democráticos que sustentan el Estado de Derecho.